Biurokratijos politika

Įvadas Biurokratija kaip valstybės valdžios organizavimo būdas yra pastaruoju metu labiausiai paplitusi pasaulyje - ir demokratinėse, ir totalitarinėse valstybėse. Biurokratijos principus ir pageidaujamas valdininkų - biurokratų - savybes dar šio amžiaus pradžioje aptarė vokiečių sociologas M. Weberis. Tačiau panašu, kad jo minėti principai liko nevisiškai ar ne visur įgyvendinti arba neužtikrina objektyviai priimtino valdymo. Todėl biurokratijos tyrinėjimai dabar apima ne tiek idealų biurokratijos modelį, kiek - pripažįstant biurokratinės valdymo organizavimo formos pranašumus - jos trūkumus ir apskritai įvairias biurokratijos formas bei biurokratų kaip ypatingos valdininkų grupės interesus. Taigi pats terminas "biurokratija" gali reikšti ir teigiamą, bene vienintelį priimtiną šiuolaikinės valstybės valdymo organizavimo būdą, ir neigiamą, dažniau vartojamą buitine prasme, biurokratijos kaip niekam neatsakingų valdininkų valdžios apibūdinimą. Darbo objektas: Biurokratija, kaip šiuolaikinis valdžios organizavimo būdas. Darbo problema: Biurokratijos pranašumai ir trūkumai. Darbo tikslas: Atskleisti biurokratijos vaidmenį bei dominavimą šiuolaikinėje valstybėje. Darbo aktualumas: Be biurokratinio aparato šiandien neįsivaizduojamas nė vienos pasaulio valstybės funkcionavimas. Kasdien milijonai žmonių visame pasaulyje, tvarkydami savo reikalus ar spręsdami problemas, susiduria su įvairių lygių valdininkais ir valstybės įstaigų tarnautojais. Biurokratija domisi daugybė pasaulio mokslininkų. Taigi svarbu apžvelgti su kuo mes susiduriame šiandien. Darbo uždaviniai: Parodyti ir išnagrinėti biurokratijos pranašumus ir trūkumus, bei pagrindinius veikimo aspektus, kaip formuojama politika biurokratiniu atžvilgiu. 1. Biurokratija 1.1. Biurokratijos samprata Terminas „biurokratija“ yra apibrėžiamas įvairiai. Labai paplitusi yra nesuvaldomos biurokratinės mašinos samprata. Daugeliui mokesčių mokėtojų „biurokratai yra mieguisti, nekompetentingi, dirbantys nuobodų darbą...darantys viską, kad išvengtų darbo, kuriam atlikti jie buvo pasamdyti. Jų agentūros dažniausiai eikvoja, sukčiauja, piktnaudžiauja ir prastai vadovauja. Vyriausybinės biurokratijos ilgą laiką visame pasaulyje turėjo blogą reputaciją: prancūziškam terminui paperasserie „popierizmas“ – yra mažiausiai šimtas metų, o kinų istorijos apie neatsakingus biurokratus siekia tūkstantmečius. Nors tik keletas žmonių iš tikrųjų galėtų apibrėžti biurokratizmo (ang. red – tape) sąvoką, beveik kiekvienas žino jos papildomą reikšmę – delsimas arba neveiklumas, atsiradęs dėl perdėto dėmesio procedūroms.1 Modernioje visuomenėje sprendimus įgyvendina įvairios administracinės institucijos ar jų sistemos. Taigi biurokratija šiuo požiūriu ir yra „kompleksinė administracinių struktūrų ir administravimo personalo sistema“2. Biurokratija yra idėja, daranti didžiausią poveikį viešųjų organizacijų struktūrai ir funkcionavimui šiuo metu3. Biurokratija laikoma valstybės išlaidų ir valdžios apskritai augimo priežastimi4. Biurokratija – vėlyvasis modernios politinės struktūros žiedas. Ji tyliai ir nenumaldomai augo šešėlyje – retai pastebima, mažai tyrinėta. Jos gyvybės syvai – ne ideologija ar teisėtumas, o patogumas ir būtinybė: jos nemyli ir negerbia, tačiau ją toleruoja ir nuo jos priklauso5. Dar būtų galima surasti daug ir įvairiapusiškų „biurokratijos“ termino apibrėžimų, bet visuotinai priimto biurokratijos sampratos apibrėžimo nėra. Šiuolaikinis „biurokratijos“ sąvokos variantas, atrodo, atėjęs iš XVIII a. Prancūzijos. Organizacijų teorijos srityje dirbantys mokslininkai išskiria keletą šios sąvokos reikšmių:6 1. Biurokratija – tai valdžios sistema, kurioje dominuoja tarnautojai. Biurokratijos kaip tarnautojų valdžios konceptualizacija yra gana dažna. 2. Biurokratija – tai toks elgesio būdas, kai yra taikomos bendros taisyklės. Ši interpretacija dažna kasdienėje praktikoje. Kai sakoma, kad koks nors dalykas , pvz. planavimo metodas ar nusiskundimas, sprendžiamas biurokratiškai, tai turima omenyje, kad jis bus sprendžiamas pagal atitinkamą formą, pagal apibrėžtas taisykles, kurios tam tikrais atvejais gali būti pakeistos bendromis taisyklėmis. Šiuo biurokratiniu požiūriu teigiama, jog teisingumas negali būti tik asmeniško bendrų taisyklių taikymo rezultatas ir, kad didesnio teisingumo gali būti pasiekta gerinant bendras taisykles. 3. Biurokratija traktuojama kaip „efektyvumas“ ir „neefektyvumas“. Iki septintojo dešimtmečio buvo paplitęs M. Weberio interpretavimas, jog biurokratinei sistemai, jos formalių taisyklių tobulinimui suteikiama didelė galia, ypač kai siekiama didesnio efektyvumo atliekant organizacijų uždavinius. Dabar daugelis analitikų gana rezervuotai žiūri į efektyvumo ir biurokratijos ryšį. Vis dėlto ir šiuo metu galima rasti tokių pavyzdžių, kai organizacijos laikomos efektyviomis dėl to, kad jos yra biurokratinės (pvz. sovietinė biurokratija, kuri gana ilgai administravo planų „efektyvų“ įgyvendinimą). Ir visgi biurokratija dažnai sudaro neefektyvumo įvaizdį – „ji tarsi tarnautojų liga, kuri gali būti apgydoma, bet ne tiek, kad visiškai pagytum“7. Biurokratija geriausiu atveju yra nevisiškas efektyvumas, kai organizacijos darbuotojų veikloje taikomos dažnai nereikalingos taisyklės ir procedūros. O blogiausiu atveju biurokratija reiškia iniciatyvos slopinimą ir visišką jos panaikinimą tomis taisyklėmis bei procedūromis. 4. Biurokratija traktuojama kaip socialinė grupė, kaip žmonės, kurie dirba administracinėse institucijose. Tai gali būti taikoma bet kam, kas dirba įstaigoje – visuomeninėje ar privačioje, bet dažniausiai – pirmojoje. Kaip jau minėjome, biurokratija dažniausiai gyvuoja valdymo institucijose, tačiau taip pat ši organizavimo forma taikoma ir verslo, pelno nesiekiančiose bei religinėse institucijose. Šis organizacijų veiklos organizavimo būdas turbūt dėl to daugeliui toks priimtinas, kad suteikia nemažai galimybių kontroliuoti didelio žmonių būrio darbą. Istorinė praktika yra parodžiusi, jog, pasitelkus biurokratinį valdymo būdą, racionalias priemones ir kontrolę, galima pasiekti efektyvių darbo rezultatų. Biurokratiją gana tiksliai galima apibrėžti dviem prasmėmis. Pirmoji biurokratijos interpretacija ją apibrėžia kaip administracinį aparatą ir žmones, tarnaujančius jame. Antroji biurokratiją apibūdina kaip moderniosios visuomenės valdymo organizavimo formą. 1.2. M. Weberio biurokratijos modelis Studijuojant viešojo sektoriaus organizacijas, biurokratijos veikalus, neišvengiamai tenka pradėti nuo Makso Weberio (1864 – 1920). Vokiečių sociologas teigė, kad biurokratija – tai visų pirma racionali organizacija. M. Weberis suprato organizacijų veiklos analizę kaip atskirą procesą. Jis tyrė valdžios struktūrų sistemas ir nurodė, kodėl visuomenės nariai siekia tvarkos nenaudojant prievartos, tuo sukurdami valdžios sistemos legitimumą8. Pasak Makso Weberio, „grynai techniniu požiūriu, biurokratija pajėgi pasiekti aukščiausią efektyvumo laipsnį ir šiuo požiūriu formaliai ji yra racionaliausia iš visų žinomų valdžios organizavimo formų. Šią Weberio mintį galima būtų perfrazuoti maždaug taip: nė viena egzistuojanti biurokratija nėra pasiekusi aukščiausio efektyvumo laipsnio ir galima drąsiai teigti, kad realiame pasaulyje toks efektyvumas niekada nebus pasiektas, tačiau grynai teoriškai jis galėtų būti pasiektas, jei biurokratinė valdžios sprendimų administravimo forma šimtu procentų išpildytų tam tikras sąlygas. Taigi, kokios tos sąlygos? Skirtingi Makso Weberio idealiojo biurokratijos tipo tyrėjai, kalbėdami dažniausiai išskiria tik 5 – 7 biurokratijos efektyvumo sąlygas – jų manymu, esminius idealiojo biurokratijos tipo bruožus. Tačiau iš tiesų, pats Maksas Weberis išskiria dešimt pagrindinių biurokratijos charakteristikų: 1. Biurokratinio aparato tarnautojai išlaiko asmeninę nepriklausomybę ir yra pavaldūs vadovybei tik dėl savo nuasmenintų oficialių pareigų. 2. Biurokratinio aparato tarnautojai sudaro aiškiai apibrėžtą pareigybių hierarchiją. 3. Kiekviena pareigybė turi teisiniu požiūriu aiškiai apibrėžtą kompetencijos sritį. 4. Į darbo vietą pareigūnas paskiriamas, remiantis sutartimi. Taigi, iš principo, vykdoma laisva atranka. 5. Kandidatų atranka vykdoma remiantis techniniais gebėjimais. Racionaliausiu atveju, gebėjimų lygis nustatomas egzamino pagalba ir / arba kandidatui pateikus diplomą, patvirtinantį jo išsilavinimą. Tarnautojai skiriami, o ne renkami. 6. Už atliktą darbą atlyginama fiksuoto dydžio pinigine alga. Tik esant ypatingoms aplinkybėms, ypač privačiose organizacijose, darbdavys turi teisę priimti į darbą terminuotam laikotarpiui, tačiau pareigūnas turi teisę bet kuriuo metu atsistatydinti. Atlyginimo dydis nustatomas pirmiausia pagal užimamą poziciją įstaigos hierarchijoje; bet be šio kriterijaus gali būti atsižvelgiama ir į darbo atsakingumo lygį bei tarnautojo socialinį statusą. 7. Tarnyba laikoma vieninteliu arba bent jau pagrindiniu valdininko darbu. 8. Biurokratinis aparatas sukuria prielaidas karjerai. Egzistuoja paaukštinimo, remiantis darbo stažu ir / arba nuopelnais, sistema. Paaukštinimas priklauso nuo viršininkų sprendimų. 9. Tarnautojas dirba visiškai atskirtas nuo administravimo priemonių nuosavybės ir negali pasinaudoti savo padėtimi. 10. Tarnautojas, vykdydamas savo pareigas, turi paklusti griežtai ir sistemingai disciplinai ir yra kontroliuojamas. Žinoma, be aukščiau išvardytų, M. Weberis kalba ir apie kitus biurokratijos bruožus. Dauguma jų, kaip ir anksčiau minėtieji, yra tarpusavyje glaudžiai susiję. Galima išskirti tris pagrindines idealiojo biurokratijos tipo charakteristikų grupes – tam tikras idealiojo biurokratijos tipo bruožų sistemas. Pirmoji jungia charakteristikas, lemiančias biurokratijos kaip taisyklių visuma ir tarnautojų kompetencija grindžiamo mechanizmo apibūdinimą. Iš esmės, šiai grupei, ko gero, galima būtų priskirti kone visas idealiojo tipo charakteristikas Antroji vienija bruožus, leidžiančius biurokratiją vadinti nuasmeninta hierarchine sistema. Ir pagaliau trečioji grupė charakterizuoja biurokratiją kaip profesiją. Biurokratijos koncepcija, suformuluota Makso Weberio 1900 m., laikoma viena iš naudingiausių idėjų, kada nors sugalvotų pasaulyje.9 Pasak M. Weberio, yra trys teisinio valdymo sistemos: • Charizmatinis valdymas, kuris remiasi atsidavimu ir ištikimybe ir iškelia vienos asmenybės poveikį, jos heroizmą ir ypatingą charakterį bei misiją. • Tradicinis valdymas, kuris remiasi įtvirtintomis tradicijomis ir tikėjimu esama valdžia. • Racionalus valdymas, kuris remiasi tikėjimu įstatymų leidėjais ir priimtomis įstatyminėmis normomis bei valdžios, kaip įstatymų ir taisyklių kūrėjos, teisėmis ir teisėtumu. Racionalus valdymo tipas remiasi paklusnumu įtvirtintai tvarkai, kurią vykdo ir problemas sprendžia įvairios administravimo institucijos ir jų darbuotojai. Taigi galima teigti, kad biurokratija yra viena svarbiausių ir aiškiausių racionalaus valdymo tipo formų.10 1.3. Biurokratijos pranašumai Šio šimtmečio pradžioje M. Weberis pastebėjo, kad biurokratija yra jau vien techniškai pranašesnė už kitas iki tol buvusias valdymo organizavimo formas "taip, kaip gamyba, pasitelkiant mašinas, už nemechaninę gamybą". Jis atskyrė politikų ir valdininkų valdymą ir parodė, kad jų interesai priešingi: valdininkas siekia sąžiningai įvykdyti bet kokį, net prieštaraujantį jo įsitikinimams įsakymą, tuo įgyvendindamas valstybinę valdžią, o politikas remiasi asmenine atsakomybe už jo siūlomus ar priimamus sprendimus. Taigi valdininkas turi atlikti savo pareigas nepiktai ir bešališkai. Kuo labiau dehumanizuojamas, išvalomas nuo "nesuskaičiuojamų" dalykų biurokratinis valdymas, tuo jis labiau priimtinas šiuolaikinėmis sąlygomis. Pagrindiniai biurokratinio valdymo pranašumai, pasak Vėberio, yra šie: tikslumas, greitis, dalyko žinojimas, tęstinumas, diskretiškumas, griežta subordinacija, trinties, materialinių ir personalinių kaštų mažėjimas, stabilumas, patikimumas, disciplinos griežtumas. Biurokratinis valdymas pranašus dar ir tuo, kad jis gali atlikti bet kokius valdymo veiksmus ir gana intensyviai. Biurokratinio valdymo rezultatai "suskaičiuojami", juos galima prognozuoti. Tuo jis pranašesnis už kolegialųjį (labai lėtas, susijęs su nuolatiniais konfliktais ir kompromisų ieškojimu, priklausomas nuo lyderių ar "viršūnių") ar garbės pareigūnų (neturi tęstinumo, yra gana mėgėjiškas, todėl didina ne tiek ekonominius kaštus, kiek praradimus dėl netikslumų ir atidėliojamų sprendimų) valdymą. Įdomu, kad būtent privataus, didelių mastų verslo valdymą M. Weberis laiko "neprilygstamu griežtos biurokratinės struktūros pavyzdžiu" . Šiuolaikinėje visuomenėje pirmiausiai kapitalistinei rinkos ekonomikai reikia tikslaus, nedviprasmiško ir, svarbiausia, kiek įmanoma greitesnio valdymo mechanizmo. Modernios komunikacijos priemonės informaciją skelbia labai greitai, todėl verslui taip pat privalu kuo greičiau į ją reaguoti. Per optimalų laiką reaguoti, tvirtina M. Weberis, paprastai gali tik biurokratinė organizacija. Taigi šiuolaikinėje visuomenėje esti tik du pasirinkimo variantai: biurokratija ir diletantizmas. Tačiau pats biurokratinis valdymas efektyvus gali būti tik tada, kai valdininkui darbas biurokratinėje struktūroje yra pagrindinis ar bent jau prioritetinis užsiėmimas. 1.5. Biurokratijos ištekliai Pagrindiniai ir galbūt svarbiausi biurokratijos ištekliai yra informacija ir žinios. Kiek valdžia turi informacijos, tiek ši informacija sutelkta biurokratinėse įstaigose. Antroji galia, kuria disponuoja biurokratija – tai sprendimo galia. Turėdamos palyginti nedaug procedūrinių taisyklių dėl diskusijų, balsavimo ir panašiai, daugeliu atvejų biurokratijos gali veikti greičiau negu įstatymų leidybos institucijos. Priimančioms sprendimus biurokratinėms įstaigoms nereikia būti jautrioms rinkėjų daromam politiniam spaudimui. Trečia, biurokratinės institucijos turi savo rėmėjus. Biurokratija sugeba mobilizuoti šiuos politinius rėmėjus reikalaudama finansavimo arba teisės autonomiškai vykdyti politiką.11 1.6. Biurokratijos kontrolė Literatūroje dažnai pabrėžiamas biurokratų priešinimasis bet kokiai išorinei kontrolei. Valdininkai „visuomet reiškia nepasitenkinimą brovimuisi į jų valdas; jie priešinasi, nes gėrisi saviautonomija; nes jų gyvenimas yra lengvesnis, kai jie yra savo pačių šeimininkai; nes jie jaučia geriausiai žiną, kaip biurokratiškai tobuliausiai tvarkytis.“12 Tačiau galima į šį priešinimąsi išrinktųjų pareigūnų kontrolei pažiūrėti iš gerosios pusės. Kartais yra gerai, kai biurokratams pavyksta išvengti kontrolės, nes per didelė kontrolė gali trukdyti jų veiklai. Pavyzdžiui, kūrybiškas švietimas, jo naujovės gali tapti labai sudėtingos dėl privalomų mokymo programų ar kitų nurodymų, dėl per didelės centralizacijos. Vis dėlto biurokratų kontrolė – mažesnė ar didesnė – yra reikalinga. Nors išoriškai primesti suvaržymai yra akivaizdžiai reikalingi, atsiranda rizika, jog jie stabdys ar suvaržys efektyvų sprendimų priėmimą. Patys biurokratai linkę daugiau dėmesio skirti suvaržymams, o ne tikslams. Taigi atsiranda didelė galimybė, kad jie nebesistengs suvokti, koks yra organizacijos veiklos tikslas. Valdininkai iš dalies daug dėmesio skiria suvaržymams dėl to, kad politikai, interesų grupės ir kiti dažnai nesunkiai pastebi pažeidimus. 2. Biurokratinis personalas ir jo atranka Šiuo metu visame pasaulyje galime pastebėti, jog biurokratų skaičius vis didėja. Biurokratijos galios stiprėjimą rodo ne tik didėjantis valstybės tarnautojų skaičius, bet ir didėjančios bendrosios valdymo išlaidos. Tai taip pat matyti iš biurokratijos sugebėjimo reguliuoti ekonomiką ir visuomenę. Be šių vertinimų, biurokratijos galios didėjimas buvo įrodytas dokumentais, aptartas ir pasmerktas daugelyje vietų.13 Galime pastebėti valdininkų galios didėjimą, kadangi renkamų vadovų ir valdininkų funkcijos yra glaudžiai susijusios. Valdininkų pagrindinė funkcija apibrėžiama kaip sprendimų įgyvendinimas. Tačiau parlamento nariams yra reikalingos profesionalų konsultacijos. O tie profesionalai būtent ir yra administratoriai ir techniniai darbuotojai. Taigi vis sunkiau yra praktiškai atskirti dvi teoriškai savarankiškas politinio proceso stadijas – sprendimų priėmimą bei sprendimų įgyvendinimą. Yra skiriami aukščiausieji valdininkai ir paprasti valdininkai. Aukščiausieji valdininkai dirba viešosios politikos formavimo institucijose ir atlieka patariamąją funkciją. Šie darbuotojai dalyvauja taip vadinamoje „didžiojoje“ politikoje ir jų įtaka vis didėja. Šis biurokratų tipas būdingas JAV (ir iš dalies Didžiajai Britanijai). Dar reikėtų pridurti, kad amerikiečių sistemoje valdininkai turi du patekimo į aukštesnę poziciją įstaigose kelius: kelias darant karjerą ir politinis kelias. Tačiau praktiškai šie du būdai nėra ypatingai atskirti, kadangi karjeros tarnautojai dažnai tokias pačias vietas, kurias užima ir politiškai paskirtieji. Taigi galima sakyti, jog biurokratinis personalas yra gana painus. Didžiojoje Britanijoje tarnautojų paaukštinimas vyksta karjeros būdu. Paaukštinimas žemesniame lygyje yra tam tikro departamento vadovo kompetencijoje. Europoje būdinga tai, kad valdininkai yra ne vyriausybės, o valstybės tarnautojai. Valstybės tarnautojai turi paklusti universaliems racionaliems principams ir taisyklėms. Jie taip pat lieka beveik nepriklausomi nuo politikų. Tačiau, pvz., Prancūzijoje ir Vokietijoje egzistuoja tarnautojų pakilimas pareigose karjeros keliu ir politiniu keliu, nors politiniai paskyrimai (pvz., kai ministras skiria direktorius ar kitus administracinių įstaigų vadovus) yra gana reti, lyginant su JAV. Šis biurokratų skirstymas yra naudingas todėl, kad taip galime pamatyti akivaizdų skirtumą tarp valdininkų patarėjų ir vadybininkų, kurie vadovauja. Tai ypatingai aktualu yra tose šalyse, kur uždavinius, susijusius su politikos įgyvendinimu ir valdymu vyriausybės perduoda pusiau nepriklausomoms tarnyboms. Biurokratai, įgyvendindami sprendimus turi tam tikrą veiklos laisvę, t.y., jeigu jie vykdo politiką efektyviai, tai tada jie „gali „pakreipti“ sprendimo įgyvendinimą savo padalinio ar interesų naudai.“ Kaip jau minėta, biurokratijos įtaka politikos formavimo procese vis didėja. Dažnai valdininkai gali perimti politikų vykdomas funkcijas, kai pastarieji to nebesugeba atlikti. Galima teigti, jog politikai nuolat keičiasi, o biurokratija pasilieka tokia pati. Tai rodo jos stabilumą, priešinimąsi pokyčiams. Kai valdo biurokratinis - administracinis personalas, tada tą sistemą galime vadinti biurokratine. Anksčiau jau minėtas M. Weberio teisinio valdymo sistemų suskirstymą į charizmatinį (atsidavimas, ištikimybė iškeltai vienai asmenybei), tradicinį (remiamasi įsitvirtinusiomis tradicijomis) ir racionalų (biurokratinį, kai remiamasi paklusnumu įtvirtintai tvarkai) valdymą. Racionalios sistemos administracinis tarnautojų personalas turi daug bruožų, kurie išskiria jį iš tradicinės ir charizmatinės sistemos administracinio personalo. Šiuos bruožus galima suskirstyti į tris grupes. Pirmajai priklausytų biurokrato įdarbinimo ir karjeros bruožai. Valdininkas paskiriamas į pareigas teisinės sutarties pagrindu, jis gauna fiksuotą atlyginimą ir jo gautas darbas yra vienintelis bei pagrindinis. Biurokratas tarnautojas, dirbdamas tam tikroje organizacijoje, joje turi karjeros perspektyvą, turi galimybę „kopti karjeros laiptais“. Antrajai bruožų, išskiriančių biurokratą iš tradicinės ir charizmatinės sistemos administracinio personalo, grupei priklauso tarnautojo elgesio savybių apibrėžimas. Valdininkas turi būti mandagus, nuolankus, sukalbamas, bet tuo pačiu jis privalo visada išlaikyti šaltakraujiškumą. Trečiajai bruožų grupei priklauso tai, kad biurokratinio personalo tipas apibūdina administracinio personalo struktūrą, kuri yra sudaryta iš institucijų su nustatytomis funkcijomis ir kurioje egzistuoja aiškūs hierarchiniai santykiai. Tačiau ne kiekvienas biurokratinės organizacijos darbuotojas yra biurokratas. Reikia skirti institucijų administraciją nuo tarnautojų, kurie dirba, kai jiems vadovaujama. Pastarieji ne visada atitinka biurokratijos sampratą. Yra atskiriami tie, kurie pagal savo pareigas yra susiję su administravimo procesu ir įtvirtina organizacijos tikslus bei jų įgyvendinimo strategiją nuo tų darbuotojų, kurie tik padeda tas funkcijas vykdyti. Tų tarnautojų, kurie neatlieka tiesiogiai valdžios funkcijų, negalima vadinti biurokratais. Taigi kai kalbama apie biurokratinę organizaciją, turima galvoje ne tai, kad visi jos darbuotojai yra biurokratai, o tik tam tikra dalis. Biurokratinių valdymo sistemų darbuotojai yra asmeniškai laisvi, jie organizuoti tam tikra hierarchine tvarka, yra renkami „techninės kvalifikacijos pagrindu“ 14ir turi galimybių siekti aukštesnių pareigybių. Tačiau norint pakilti karjeros laiptais, viena iš sąlygų yra griežtos drausmės bei kontrolės laikymasis. Valdininkų atrinkimas į pareigas yra gana sudėtingas procesas, kuris reikalauja iš anksto parengto plano. Yra nustatomos taisyklės ir principai, pagal kuriuos, griežtai kontroliuojant, darbuotojai priimami į darbą. Išskiriami trys pagrindiniai administracinio personalo atrankos modeliai: 1. konkurencinis profesinės kompetencijos. Šiame modelyje svarbiausia yra žinios, įgūdžiai bei patyrimas; 2. „gildinis“. Jis sujungia pirmojo modelio bruožus ir kelia reikalavimus nuosekliai kopti karjeros laiptais; 3. „politinės kompetencijos“. Šiame modelyje svarbiau už kompetenciją yra valdininko lojalumas ir politinis patikimumas. Šalia šių trijų pagrindinių personalo atrankos modelių galima išskirti ir dar vieną – patronatą. Jis fragmentiškai reiškiasi pirmojo pasaulio šalyse, bet plačiau taikomas trečiojo pasaulio šalyse ir egzistuoja pokomunistinėse valstybėse. Tačiau grynąja forma nė vienas iš šių modelių praktiškai neegzistuoja, jie yra mišrūs. Galima sakyti, jog pirmasis modelis labiau dominuoja demokratinėse šalyse, trečiasis – antrojo ir trečiojo pasaulio valstybėse. Stabiliose demokratijose, atrenkant valdininkus, jų politinis lojalumas reiškiasi nuosaikiai. Ypatingai didelė reikšmė politiniam darbuotojų lojalumui buvo teikiama komunistinio bloko ir besivystančiose šalyse. Šiose valstybėse politinis patikimumas nusveria profesinės kompetencijos reikalavimus. Tačiau vis labiau stabilizuojantis ir normalizuojantis politiniam procesui, profesionalumo poreikis taip pat vis didėja. „Gildinis“ biurokratų atrankos modelis vyrauja Naujojoje Zelandijoje. Šioje šalyje valdininkas kartais turi išdirbti net dvidešimt metų, kad pakiltų pareigose. Naujojoje Zelandijoje, norint tapti valdininku, nebūtinai reikia būti baigus aukštąją mokyklą. Šioje šalyje būdinga yra tai, jog dauguma biurokratų yra vyrai, viduriniosios klasės atstovai bei miestų gyventojai. Dažniausiai valdininkai į pareigas priimami baigus aukštąjį mokslą, o kai kuriose šalyse, pvz., Didžiojoje Britanijoje ir Prancūzijoje, - prestižines mokyklas ar specialius fakultetus. Daugiausia valdininkų pareigoms atrenkami teisininkai. Didžiojoje Britanijoje, siekiant šio darbo, egzaminais tikrinama norinčiųjų dirbti kompetencija. Čia labiausiai vertinamas plataus profilio išsilavinimas. O JAV yra priešingai – valdininkai atrenkami iš gana siauro sluoksnio, nesilaikoma „griežto profesionalumo tikrinimo principo“. Prancūzijoje ir Vokietijoje valdininko profesija yra prestižinė bei gerai apmokama. Šiose šalyse mažesnė tikimybė netekti darbo pasikeitus politinėms jėgoms valdžioje. Dėl to Prancūzijoje ir Vokietijoje yra žymiai didesnė konkurencija tarp kandidatų į valdininko vietą ir didesni profesionalumo bei praktinių įgūdžių reikalavimai. Tradiciškai yra išskiriamas bendrasis ir specialusis mokymasis. Studijuojant bendruosius dalykus, įgyjamas bendrasis išsilavinimas, kuris susijęs su humanitariniais ir iš dalies socialiniais mokslais. O studijuojant specialiuosius dalykus, įgyjamas specialusis išsilavinimas, kuris susijęs su gamtos ir iš dalies socialiniais mokslais. Tačiau jau turintis aukštąjį išsilavinimą valdininkas - biurokratas yra labiau susijęs su darbu, todėl specialios programos daugiau jam tiks. Pvz., „valstybės tarnautojui klasikinės graikų kalbos žinios gali būti ne mažiau vertingos, negu mokslinis fiziko laipsnis“15. Valdininkui reikia sukaupti ne tik techninių žinių, taip pat yra būtina žinoti konkrečių faktų, suprasti tarnybos funkcijas, atliekamas procedūras. Tačiau tokios žinios ateina tik su laiku. Reikia vidutiniškai dvidešimties metų darbo stažo, kol darbuotojas pradės praktiškai taikyti savo žinias bei naudotis tarnybine patirtimi. Kadangi šis darbas reikalauja nemažos patirties ne tik tarnyboje, bet ir realiame gyvenime, tai turbūt neatsitiktinis yra ir tas faktas, kad valdininkų amžiaus vidurkis - ne mažiau kaip keturiasdešimt metų. 3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai Idealioji M. Weberio biurokratija turėjo veikti per valdininkų asmeninius interesus. Perspektyvos kilti karjeros laiptais, gauti didesnius atlyginimus ir daugiau prestižo kartu su formalia galios hierarchija turėjo versti valdininkus pritaikyti realiai priimamus sprendimus prie formalių taisyklių nurodymų. Dar reikšmingesni valdininkų asmeniniai interesai, kaip parodė kai kurie tyrimai, yra tikrovėje. 1991 m. paskelbto tyrimo duomenys rodo, kad administracinio aparato darbuotojai yra linkę balsuoti už kairiąsias partijas, kurios nesiekia mažinti valdininkų skaičiaus. Kitas, šiuolaikinėje visuomenėje, galima sakyti, neišvengiamas, asmeninių interesų pavyzdys yra valdininkų elgesys, apsisprendžiant, ar įsidarbinti, likti ar išeiti iš tam tikros organizacijos. Šiuo atveju visuomeninis darbuotojas kaip ir kiti asmenys veikia kaip darbo rinkos subjektas, taigi pagal rinkos taisykles, o jos suponuoja asmeninių interesų siekimą. Tačiau Mortenas Egebergas teigia, kad nereikėtų painioti biurokratų kaip rinkėjų, kandidatų į darbo vietą, visuomeninių sąjungų narių ir pan. siekių maksimaliai padidinti savo naudą su asmeniniais jų, kaip valstybės pareigūnų, interesais. Norint tiksliau nustatyti, kokiose situacijose valdininkų asmeniniai interesai tampa svarbūs, pasirenkant vieną iš galimų sprendimo alternatyvų, reikia išskirti du sprendimų priėmimo tipus. Pirmąjį tipą galima pavadinti esminių sprendimų priėmimu. Tai tokia veikla, kuria užsiima daugiausia valdininkų daugumoje padalinių. Esminiai sprendimai pirmiausia priimami dėl socialinių, gynybos, švietimo, sveikatos apsaugos, transporto ir kitų reikalų. Neabejotina, kad valdininkai turi šiose srityse asmeninių interesų, tačiau, apskritai kalbant, tikimybė, kad kuris nors asmuo nuspręs daugiau lėšų skirti, pavyzdžiui, geležinkelio, o ne automobilių kelių vystymui dėl to, kad naujasis greitkelis eis netoli jo namų, yra nedidelė. Žinoma, kai visa biurokratinė institucija yra sudaryta iš tam tikros grupės atstovų, tokia tikimybė didėja. Antrasis tipas yra institucinių - administracinių sprendimų priėmimas. Šiuo atveju kalbama apie paties administracinio aparato reikalų tvarkymą: jo organizaciją, personalo parinkimą ir kt. Tik nedidelei daliai valdininkų tai yra pagrindinė veiklos rūšis, tačiau, kylant link administracinės hierarchijos viršūnės, valdininkai vis labiau įsijungia į šią veiklą. Institucinių sprendimų priėmimui valdininkų asmeniniai interesai yra kur kas svarbesni. Be to, jie gali daryti įtakos ir esminių sprendimų priėmimui. Veikdami savo, kaip grupės, interesais, valdininkai gali vykdyti tokią politiką, kai į tarnybą bus priimami panašaus išsilavinimo ar panašūs asmenys, ir tai sudarys jau minėtą esminių sprendimų asmeniniais interesais pavojų. Dar vienas svarbus M. Egebergo nurodytas savo interesais besivadovaujančio valdininko požymis yra abejingumas esminiams sprendimams. Toks valdininkas (kaip manė ir L. fon Mises) stengsis vien gauti didesnį atlyginimą, tuo didindamas biudžeto išlaidas, tačiau nebus suinteresuotas didinti biudžeto išlaidų esminiams sprendimams. Tiesa, turint omenyje griežtas visuomeninių pareigūnų darbo taisykles, nustatytas atlyginimo ribas bei audito sistemas, lieka neaišku, ar valdininkai siekia didinti išlaidas vien savo interesų vedami, ar jų veiklą motyvuoja organizaciniai tikslai ir institucinės vertybės. Kitas asmeninių valdininkų interesų raiškos būdas yra alternatyvus minėtajam, t.y., racionalus, kai biurokratai, siekdami tam tikros veiklos srities (tai neatitinka M. Weberio biurokrato supratimo, pagal kurį valdininkas yra konkretaus uždavinio griežtoje postų hierarchijoje atlikėjas), daro įtaką darbo pasiskirstymui ir taip siūlo organizacinius sprendimus, kurie yra palankiausi jiems patiems. Taigi tarp įvairių biurokratinės organizacijos padalinių kyla konfliktų dėl įgaliojimų ir jurisdikcijos. Metju Holdenas Jaunesnysis vadina jurisdikcijos didinimo siekį "biurokratiniu imperializmu". Tokį asmeninių valdininkų interesų poveikį M. Egebergas aiškina dviem pagrindiniais veiksniais. Pirmasis yra kultūra, nes kultūra kaip bendriausia vertybių sistema apibrėžia ir legitimumą, kuriuo remiasi asmeniniais interesais besivadovaujantis pareigūnas, ir pilietinių teisių ribas. Štai pavyzdžiui korupcija, nors yra universalus reiškinys, bet pripažįstamas daugiau nevakarų kultūrų fenomenu. Kitas veiksnys yra organizacinė struktūra - nagrinėjant sprendimo pobūdį, svarbu, kokiame kontekste ir su kokiais kitais pareigūnais bendraudamas valdininkas turi priimti sprendimą, koks yra aplinkos vaidmuo, kokia institucijos istorijos ir tradicijų reikšmė. 4. Biurokratinis politikos formavimas Iš tikrųjų biurokratai yra aktyvūs politikos formavimo proceso dalyviai – administraciniai veiksmai politikos įgyvendinimo metu paprastai tikslina arba nustato tą politiką, o išrinktieji pareigūnai vykdomosios institucijoms dažnai liepia formuoti politiką. Jeigu bet kurioje politinėje sistemoje būtų galima suskaičiuoti visus politikos formavimo veiksmus, suvoktume, kad toks politikos formavimas daugiausia yra sutelktas biurokratijos rankose, o kitiems lygiams palikta tik palyginti nedidelė politikos formavimo dalis. Nors vykdomoji, įstatymų leidžiamoji ir teisminė valdžios vyrauja nustatant kai kurias pačias svarbiausias viešąsias politikas, biurokratija valdo didžiąją daugumą, tarp jų ir kai kurias turinčias ypatingą svarbą. Išrinktieji valdininkai dažnai patvirtina programas, bet neskiria joms būtino finansavimo. Administratoriai yra priversti paskirstyti ribotus išteklius bei personalą ir taip nuspręsti kaip energingai bus įgyvendinama kiekviena viešosios politikos dalis. Išrinktieji pareigūnai žino, kad negali parašyti įstatymo, apimančio visus galimus atvejus. Dar daugiau, daugelis įstatymų leidžiamosios valdžios ir vykdomosios valdžios nutarimų iš tikrųjų verčia administratorius nustatyti viešosios politikos ypatybes. Administracinė veiksmų laisvė atsiranda ir dėl kitų priežasčių. Įstatymų leidėjų skubėjimas gali būti priežastis netikslios ir dviprasmiškos kalbos, kurią reikia interpretuoti. Išrinktieji pareigūnai gali nesutarti dėl viešosios politikos ypatybių. Dažnai administratoriams tenka priešintis išrinktųjų valdininkų sprendimams. Politikos formavimo delegavimas administratoriams vyksta ir atsitiktinai, kai „pats įstatymų leidybos procesas yra toks audringas ir pilnas prieštaravimų, jo priimti teisės aktai vienija daugybę visiškai skirtingų politikos gairių, o vykdomoji institucija, ieškodama prasmės šioje maišatyje, turi pasitelkti savo pačios sveiką protą“16. Išrinktieji pareigūnai gali ir nesiįsivaizduoti, kad prieštaravimų panaikinimas – svarbi realios viešosios politikos formavimo dalis – yra paliekama biurokratijos rankose. Sudėtingose programinėse srityse įstatymų leidėjai dažnai jausis priversti imtis programų, visiškai neatitinkančių jų kompetencijos. Suvokę, kad paskelbtosios politikos įgyvendinti neįmanoma, administratoriai iš dalies formuoja savo politiką. Pavyzdžiui, įstatymo verčiami užkirsti kelią piktnaudžiavimui narkotikais ir iš tikrųjų nežinodami, kaip tai daryti, biurokratai eksperimentavo su daugybe įvairių savo parengtų politikų arba paprasčiausiai nedarė nieko. Dėl visų šių ir kitų priežasčių paskirtieji valdininkai, užuot tik „įgyvendinę“ išrinktųjų pareigūnų priimtus įstatymus ir kitas direktyvas, yra priversti dalyvauti politikos formavimo procese. Taigi administratoriai iš tikrųjų yra politikos formuotojai. Viena priežastis, dėl kurios kartais prasminga politikos formavimo valdžią deleguoti biurokratijai, yra ta, kad nauja politika gali būti priimta pačiose kokios nors socialinės problemos egzistavimo ištakose be didelės patirties, kuri sudarytų reguliavimo veiksmų pagrindą. Deleguoti valdžią administratoriams dažnai yra protingiau, nei beatodairiškai priimti sunkiai pakeičiamus sprendimus arba iš viso nieko neveikti. Kadangi viešosios politikos objektas tapo daugiau technišku, valdžios delegavimas ekspertams pasidarė norma (palūkanų normas nustatinėja Vokietijos Bundesbanko ir Federalinės atsargų valdybos ekonomistai bei bankininkai, o ne Vokietijos ir Amerikos politikai ir t.t). Vis dėlto, nedaugelis sutiks, kad išrinktieji pareigūnai arba neapmokyti piliečiai imtųsi visiškai kontroliuoti techniškai sudėtingus politikos uždavinius. Taigi tam tikras valdžios delegavimas tiems, kurie turi reikiamų žinių, dažnai gali būti sveikintinas kaip labai tinkamas dalykas. Biurokratai kasdien susiduria su atviromis problemomis, todėl potencialiai gali išsiugdyti pojūtį, kas tinka, o kas netinka ir kuriuos viešosios politikos bandymus labiausiai verta pakartoti. Bendresne prasme biurokratų žinios gali atverti skirtingą problemų sprendimo perspektyvą, praplėsti dažnai siauras politikų, laukiančių rinkimų, perspektyvas ir galbūt atsverti politinių agitatorių polinkį spręsti problemas simboliais perkrauta kalba, o ne efektyvia veikla.17 5. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas požiūris Biurokratija šių dienų pasaulyje veši. Ji primena augalą, galintį išgyventi pačiomis atšiauriausiomis sąlygomis, galintį augti smėlyje, molžemyje, ant asfalto, cemento, betono, tarp plytų, akmenų. Ji dauginasi, tiesiog akyse mutuoja, emanuoja administratorių, valdininkų, vadybininkų, metodininkų etc. pavidalais, ir tų pavidalų vis gausėja ir gausėja. Mūsų valstybėje ji ypač veši. Jos pagrindinis siekis ir idealas – reglamentuoti viską. 18 Praėjus keliems dešimtmečiams po vadinamojo idealistinio M. Weberio biurokratijos modelio, mokslininkas Ludwig von Mises pastebėjo, kad "biurokratas", "biurokratija" ir "biurokratiškas" yra terminai, vartojami neigiama, įžeidžiančia, kritikuojančia prasme. "Niekas nevadina savęs biurokratu, - teigė von Mises, - ir niekas neabejoja, kad biurokratija yra visapusiškai bloga ir neturėtų egzistuoti teisingame pasaulyje". Teiginys, kad biurokratija yra neatsiejamas demokratinio valdymo instrumentas, atrodo paradoksalus. Daugelis su juo nesutiks. Įprasta manyti, kad demokratinis valdymas yra geriausia valdymo sistema, o biurokratinė tvarka – viena didžiausių blogybių. Kaip šie du dalykai – vienas geras, kitas blogas – gali būti suderinti? 19 Biurokratizmo esmė, pasak von Mises, yra valstybės laikymas dievu. Kitaip sakant, jei paprastas pilietis pažeidė įstatymus, jis yra kaltas, nes veikė asmeniniais tikslais. Tačiau jei įstatymus pažeidė valdininkas, tik "reakcingųjų" teismų jis gali būti pripažintas techniškai kaltu - morališkai jis teisus, nes sulaužė žmonių, o ne dieviškuosius įstatymus. Pasak von Mises, nuo tokio požiūrio iki Hitlerio ir Stalino totalitarizmo tėra vienas žingsnis. Von Mises pabrėžė, kad, piliečio požiūriu, valdininkai turėtų veikti ne kaip valstybės vikarai, bet kaip teisėtai priimtų įstatymų tarnai, nes net "blogiausia teisė yra geriau už biurokratinę tironiją". Skirtumas tarp bandito ir mokesčių inspektoriaus yra ne tas, kad pirmasis siekia savo interesų patenkinimo, o antrasis tarnauja valstybei, o tas, kad mokesčių inspektorius atstovauja teisei. Valstybė vienintelė gali naudoti prievartą, ir, kad jos negalėtų naudoti "valstybės tarnai" savo nuožiūra, būtini įstatymai. "Valstybės tarnai" tik turi juos vykdyti. Weberio sampratą, kad politikai turi būti atsakingi už sprendimų priėmimą, o valdininkai - tik juos vykdyti, von Mises praplėtė, teigdamas, kad valdininkai turi būti neatsakingi už sprendimus ar jų netinkamumą. Iš kitos pusės, jei dėl valdininkų veiksmų randasi kokios nors naudos, jie negali teigti, kad tai jų nuopelnas, nes nėra nuopelnas teisingai įvykdyti tai, ką nusprendė aukštesnės institucijos. Be to, biurokratai negali prisiimti daugiau nuopelnų dėl visuomenės gerovės, nes visuomenės gerovei pasiekti vienodai svarbūs visi asmenys. Netgi jei yra labiau nusipelniusių žmonių, paprastai tokie žmonės veikia jausdami pareigą. L. von Mises griežtai kritikavo vokiečių valstybės tyrinėtojų mokymą apie valstybės tarnautojus, pagal kurį pastarieji aukojasi daugiau už kitus, ir, jei valstybė turėtų mokėti jiems tikrą atlyginimą, o ne išlaikyti savo tarną, net žemiausių pagal rangą valstybės tarnautojų pareigos turėtų būti apmokamos geriau negu kieno nors kito. Kaip valstybės suverenumo ir neklystamumo atstovo, tokio valdininko liudijimai teisme turėtų būti svaresni už kitų piliečių. Pasak von Mises, tai gryniausia nesąmonė, kadangi pagrindinis motyvas stoti į valstybės tarnybą buvo ne pasiaukojimas, bet didžiausios pajamos ir geriausios socialinės garantijos, kartu šie postai buvo mažiau apkrauti darbu, o iš jų atleisti tegalėjo teismas, nustatęs, kad valdininkas nevykdė pareigų. Tirdamas valdininkų interesus, L. von Mises atkreipė dėmesį į biurokrato kaip rinkėjo paradoksą ir taip pat praplėtė M. Weberio teiginius apie valdininkų interesus matyti silpną parlamentą. Demokratinėje valstybėje jis kaip rinkėjas yra savęs kaip biurokrato suverenas, taigi kartu ir darbuotojas, ir darbdavys. Tačiau jo kaip darbuotojo interesas, von Mises nuomone, yra didesnis, kadangi visuomenės turtams jis atneša mažiau naudos negu iš jų pasiima. Kartu, būdamas suinteresuotas gauti vis didėjantį atlyginimą, kaip rinkėjas jis gali nepritarti biudžeto balansavimui ir tuo paskatinti negatyvius ekonominius procesus. Čia pasibaigia visi "idealistiniai" biurokrato siekiai. Šis paradoksas kelia dar vieną, bendresnį pavojų. Pasak von Mises, atstovaujamoji demokratija negali egzistuoti, kai didelė dalis rinkėjų yra valstybės išlaikomi. Kai parlamente susirenka ne mokesčių mokėtojų, bet algų, subsidijų ir kitų pajamų gavėjų atstovai, demokratija pasibaigia. Išvados M. Weberio biurokratijos koncepcija yra svarbi kaip fundamentalus biurokratijos teorijos ir praktikos tyrimas, kuriuo ir dabar remiasi valdininkijos tyrėjai. Tačiau kitaip, nei tai atrodo iš pirmo žvilgsnio, nėra idealus valdymo organizavimo modelis. Pats Weberis nurodė, kokie biurokratų interesai, pirmiausia asmeniniai, trukdo suprasti biurokratiją kaip idealų valdymą. Apibendrinant pateiktą medžiagą, galima sutikti ir su neigiamu požiūriu į biurokratiją, ir su teiginiu, kad ji yra bent jau kol kas neišvengiama ir neturi tinkamo pakaitalo. Šaltinių ir literatūros sąrašas 1. Lindblom E. C., Woodhouse J. E. Politikos formavimo procesas. – Vilnius – 1999. 2. Novagrockienė J. Politikos mokslo pagrindai. – Vilnius – 2001. 3. Peters B. G. Biurokratijos politika. – Vilnius – 2002. 4. Von Mises L. Biurokratija. – Kaunas – 1992. 5. Viešasis administravimas. Monografija. – Kaunas – 2003. 6.

Daugiau informacijos...

★ Klientai rekomenduoja

Šį rašto darbą rekomenduoja mūsų klientai. Ką tai reiškia?

Mūsų svetainėje pateikiama dešimtys tūkstančių skirtingų rašto darbų, kuriuos įkėlė daugybė moksleivių ir studentų su skirtingais gabumais. Būtent šis rašto darbas yra patikrintas specialistų ir rekomenduojamas kitų klientų, kurie po atsisiuntimo įvertino šį mokslo darbą teigiamai. Todėl galite būti tikri, kad šis pasirinkimas geriausias!