Valstybės pajamų ir išlaidų teisinė analizė

Įvadas Darbo aktualumas. Darbo autorius šiame savo darbe atstovauja nuomonei, kad valstybės pajamų ir išlaidų ir savivaldybių pajamų ir išlaidų sudarymo ir vykdymo teisinis pagrindas yra Lietuvos Respublikos Konstitucija, Pajamų ir išlaidų sandaros įstatymas, Seimo statutas, vyriausybės patvirtinta pajamų ir išlaidų sudarymo ir vykdymo tvarka, atitinkamų metų Valstybės pajamų ir išlaidų ir savivaldybių pajamų ir išlaidų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas ir kiti pajamų ir išlaidų pajamų gavimą ir išlaidų finansavimą reglamentuojantys teisės aktai. Valstybės pajamų ir išlaidų ir savivaldybių pajamų ir išlaidų asignavimų valdytojams pavaldžių institucijų išlaidų teisinis pagrindas yra asignavimų valdytojų patvirtintos šių institucijų išlaidų sąmatos, parengtos remiantis jų programomis. Nacionalinio pajamų ir išlaidų sudarymo ir vykdymo metodikos klausimus tvarko Vyriausybė arba jos įgaliota institucija. Informacija apie valstybės ir savivaldybių pajamų ir išlaidų sudarymą, priėmimą, vykdymą, vertinimą, kontrolę turi būti aiški ir vieša, išskyrus informaciją, kuri įstatymų nustatyta tvarka yra valstybės paslaptis. Informaciją apie patvirtintą valstybės biudžetą, jo pajamas ir asignavimus, jų vykdymą skelbia Finansų ministerija leidinyje "Valstybės žinios" ir Finansų ministerijos interneto puslapyje. Informaciją apie patvirtintus savivaldybių biudžetus, jų vykdymą skelbia savivaldybių administratorius vietinėse informavimo priemonėse. Šio darbo tikslas yra atskleisti valstybės pajamų ir išlaidų formavimo teisinius pagrindus ir ypatumus. Siekdamas suformuluoto tikslo darbo autorius suformulavo šiuos uždavinius: 1. Apibrėžti valstybės pajamų ir išlaidų sąvoka; 2. Išanalizuoti valstybės pajamų ir išlaidų sudarymo teisinį pagrindą; 3. Nustatyti pagrindinius pajamų ir išlaidų sandaros, kaip proceso aspektus. Valstybės prisiimtoms funkcijoms vykdyti nuolat reikia nemažai lėšų, todėl valstybė ir biudžetas - neatsiejami dalykai. Nacionalinio biudžeto sudarymas ir vykdymas yra vienas iš reikšmingiausių valstybės valdymo blokų. Tam iliustruoti pakanka paminėti, kad per biudžetą perskirstoma didelė sukurto nacionalinio produkto dalis (įvairiose valstybėse nuo 20% iki 50% BVP). Jau vien toks lėšų mastas, neminint daugybės kitų šalies biudžeto ypatingos svarbos aspektų, lemia nuolatinį valstybių vyriausybių, specialistų, mokslininkų ir kitų įvairiausių visuomenės sluoksnių dėmesį šiai sričiai. Svarbiausi politikų, mokslininkų ir praktikų diskusijų objektai yra tokie: kokia nacionalinio produkto dalis turėtų būti perskirstoma per biudžetą; kaip paskirstyti biudžeto lėšas, kurių ne tik nebūna per daug, bet visada ir visose valstybėse trūksta; kaip efektyviau panaudoti biudžeto lėšas? Apskritai kiekvienos šalies biudžeto sudarymo ir vykdymo procesas konkre­tizuojasi į daugiaplanę visumą uždavinių, pradedant tam tikrų makroekonominių rodiklių prognozėmis ir baigiant lėšų naudojimo auditu ar kitų institucijų tiksline kontrole. Visi proceso uždaviniai išsidėsto į sudėtingos konfigūracijos grandinę, kurios grandys (uždaviniai) susipynusios informaciniais ryšiais. Visgi, kaip metodiniu tech­nologiniu požiūriu sąlygiškai autonomiški, dažniausiai skiriami du uždavinių kompleksai- biudžeto pajamų ir išlaidų dalių valdymas. Pajamų dalies valdymo svarbiausia sudedamoji dalis yra mokesčių politika - problema, kurios nagrinėjimas tiesiogiai susijęs su biudžeto išlaidų dalimi tik per vieną esminį ryšį - šių dalių sumines reikšmes ir, matyt, todėl pasaulio praktikoje ši problema įprastai nagrinėjama (ypač reformavimo tikslais) atskirai nuo biudžeto išlaidų dalies. Taigi, remiantis įprasta praktika ir problemų struktūrizavimo logika, pasirenkant tyrimo objektą, buvo apsiribota antros biudžeto dalies - išlaidų - valdymu. Atitin­kamai buvo iškeltas tyrimo tikslas - revizuoti Lietuvos nacionalinio biudžeto išlaidų planavimo praktiką, kritiškai ją įvertinti per dabartinių reikalavimų ir ryškėjančių tendencijų prizmę, pasiūlyti tobulinimo kryptis, orientuojantis į šalies svarbiausių strateginių sprendimų, pirmiausia - integracijos į Europos Sąjungą (ES), įgyvendinimą. Šio tyrimo apibendrinta medžiaga pateikiama šiame straipsnyje. Darbo naudojamasi finansų bei mokesčių teisės mokslo teoriniais, praktiniais, analitiniais ir loginės analizės tyrimo metodais. 1.Valstybės pajamų ir išlaidų reglamentavimo teoriniai aspektai 1.1. Valstybės pajamų ir išlaidų formavimo samprata Valstybei, kaip visuomenės politinei organizacijai, vykdančiai atitinkamas bendras funkcijas, yra būtini finansiniai ištekliai šioms funkcijoms realizuoti. Todėl valstybės žinion ir nuosavybėn įstatymų nustatytais būdais ir tvarka per­eina dalis krašto nacionalinių pajamų. Paskirstant ir perskirstant nacionali­nes pajamas, dalis jų lieka gamintojams ir kitiems ūkio subjektams, o kitą atitenka valstybei, kuri taip pat perima dalį gyventojų asmeninių pajamų. Vals­tybės perimtos piniginės lėšos tampa valstybės pajamomis. 1 Pagal savo teisinį režimą valstybės pajamos yra viešosios, nuosavybės objektas, kuriuo dispo­nuoja įstatymų įgaliotos institucijos. Valstybės pajamos yra kaupiamos ati­tinkamuose finansiniuose fonduose, kurių pagrindinis yra valstybės. Viešosios nuosavybės objektą nėra valstybes pajamos „gautos valstybei skolinantis lėšas ii vidaus ir užsienio kreditorių esant laikinam lėšų trūkumui. Tokios lėšos išlieka kreditoriaus nuosavybe ir pasibaigus skolinimosi terminui turi būti grąžintos. Savivaldybių biudžetas, ir yra naudojamos įstatymų nustatytomis kryptimis: švietimo, kultūros, sveikatos apsaugos programoms finansuoti; socialinei ap­saugai ir paramai; aplinkos apsaugai; krašto apsaugai; ūkio plėtrai reguliuoti; viešajai tvarkai ir visuomenės apsaugai; valstybės (savivaldybių) institucijoms išlaikyti; kitoms bendroms visuomenės reikmėms.2 Taigi valstybės pajamos - tai finansiniai ištekliai, kurie paskirstant visuomenės nacionalines pajamas pereina valstybės žinion, yra kaupia­mi valstybės (savivaldybių) biudžete bei fonduose ir yra naudojami vals­tybės funkcijoms finansuoti. Šių pajamų gavimo būdus, kaupimo ir nau­dojimo tvarką, kitus jų teisinio režimo elementus nustato valstybės įstaty­mai ir kiti teisės aktai. Ko gero, nesuklysime teigdami, kad biudžetas yra svarbiausias valstybės finansinis dokumentas, kuriuo paskirstomi valstybės finansiniai ištekliai pagal funkcinę, ekonominę, programinę ir kitas klasifikacijas. Kartu tai ne tik finansinis, bet ir politinis dokumentas, nes būtent jis sudaro prielaidas vykdyti valstybės funkcijas. Biudžeto struktūra ne tik rodo tam tikrą politinę orientaciją, bet ir yra vienas iš reikšmingiausių veiksnių vienokiam ar kitokiam politiniam kryptingumui gilinti. Biudžetui tenka ir daugiau vaidmenų. Iš jų paminėtini tokie svarbiausi: 1. Pajamų perskirstymo. Nacionalinio biudžeto pajamos Lietuvoje sudaro apie 20 procentų BVP (2000 m. - 19,3%, 1999 m. - 21,1% [27]). Šiuo požiūriu biudžeto reikšmingumas ateityje, matyt, didės, nes apibendrinti kitų šalių duomenys rodo dėsningumą perskirstyti per biudžetą didesnę BVP dalį [23]. 2. Socialinio aprūpinimo. Lietuvos nacionaliniame biudžete socialinės srities išlaidos sudaro daugiau kaip pusę visų išlaidų (2000 m. - 50,8% [29]). Vien socialinei apsaugai, globai ir rūpybai tenka daugiau kaip dešimtadalis nacionalinio biudžeto išlaidų (2000 m. - 11,8%, 1999 m. - 11,2% [29]). 3. Ūkio plėtros. Nustatant valstybės strateginius tikslus ir prioritetus, rengiant bei priimant programas ir jas finansuojant, įgyvendinamas tam tikras ūkio plėtros modelis. Netgi sutinkant su tuo, kad programų visuma dažnai nėra aiškiai apibrėžtas kryptingas ūkio plėtros modelis, visgi, remiantis gerai žinoma fraze „strategijos neturė­jimas - taip pat yra strategija", turime pripažinti esminę biudžeto įtaką ūkio plėtrai. 4. Ekonomikos stabilizavimo ir ne tik per fiskalinę politiką, kaip svarbiausią to priemonę, bet ir kitais būdais, pavyzdžiui, nustatant išlaidų prioritetus, ekonominę klasifikaciją ir pan. 5. Kontrolės. Žinoma, pirmiausia paminėtina finansinė, t. y. tiesioginė finansinių išteklių panaudojimo įstatymų nustatytais tikslais kontrolė. Platesniu aspektu - tai visos gausios valdininkų armijos darbo kontrolė per jiems skiriamas lėšas ir tų lėšų panaudojimo kontrolę. 6. Visuomenės informavimo. Tai informavimas ne tik apie numatomą lėšų paskirstymą (biudžeto projektą skelbiant interneto svetainėse, aptariant žiniasklaidos priemonėse ir kt.) bei finansinių išteklių panaudojimą (informacija apie biudžeto vykdymą), bet ir supažindinimas su valstybės valdymu, jos ekonomine ir socialine būkle apskritai. Valstybės išlaidų valdymas, kuris įgyvendinamas per biudžeto sudarymą ir vykdymą, aprėpia tokius tris kompleksinius uždavinius: fiskalinės darnos siekimas, racionalus finansinių išteklių paskirstymas, efektyvus finansinių išteklių panaudojimas. Šiuo požiūriu biudžetas yra priemonė siekiamiems tikslams planuoti, organizuoti ir įgyvendinti. Fiskalinės darnos rodiklių planinių reikšmių nustatymas, viena vertus, labai svarbus, nes daro tiesioginę įtaką (labiau skatina ar labiau slopina) valstybės socialinės ekonominės raidos procesams, antra vertus, yra gana sudėtingas daugiakriteris uždavinys, kurį spręsti sudėtinga dėl to, kad didelio neapibrėžtumo ir tikslų konflikto sąlygomis būtina įvertinti daugybę įvairiausių tarpusavyje susijusių vidaus ir išorės veiksnių. Ypač sudėtingas yra fiskalinės darnos tikslų pagrindimo uždavinys -sprendžiamas nustatant valstybės strateginius tikslus (prioritetus) bei fiskalines politikos gaires, kurias paskelbdama šalies Vyriausybė pradeda biudžeto sudarymo procesą [6; 15]. Antras uždavinys - finansinių išteklių paskirstymas - sprendžiamas atsižvelgiant į Vyriausybės nustatytus strateginius prioritetus. Racionalus finansinių išteklių pa­skirstymas yra priemonė įgyvendinti valstybės prioritetus vadovaujantis Vyriausybės programa bei kitais programiniais dokumentais, suaktyvinti tam tikrų sričių veiklą atsižvelgiant į lėšų panaudojimo efektyvumą (programų rezultatyvumą), perskirstyti finansinius išteklius atsižvelgiant į besikeičiančius aplinkos ir vidaus veiksnius. Technologiniu požiūriu išteklių paskirstymas yra iteracinis procesas, atliekamas keliais pjūviais (asignavimų valdytojai, įstaigos, programos, uždaviniai, priemonės ir kt). Visose šio proceso iteracijose išimtinis vaidmuo tenka taikomoms meto­dikoms, sprendimų parengimo ir priėmimo metodams. Netgi tais atvejais, kai dominuoja intuiciniai principai (būdingi šiandienei praktikai), teisinga teigti, kad taikomi metodai lemia sprendimus. Suprantama, galimybės projektuoti kelias ar keliolika alternatyvų, jas įvertinti, palyginti tarpusavyje ir išrinkti iš jų tinkamiausius sprendimus tiesiogiai priklauso nuo metodinio potencialo bei jo informacinio ir programinio aprūpinimo [28]. Nėra abejonės, nuo finansinių išteklių paskirstymo tam tikra dalimi priklauso ir jų panaudojimo efektyvumas: racionalus paskirstymas sudaro prielaidas efektyviau juos naudoti, nepagrįstas paskirstymas programuoja prastesnį išteklių panaudojimą. Visgi finansinių išteklių panaudojimo efektyvumas daugiausia priklauso nuo biudžeto įgyvendinimo priemonių, šių priemonių įgyvendintojų, jų valdymo sistemų kokybės, 0 tai galima priskirti valstybės institucijų vadybiniam potencialui. Žinoma, biudžeto finansinių išteklių panaudojimo efektyvumas priklauso ir nuo daugybės kitų veiksnių, tiesiogiai nesančių biudžeto valdymo sistemos elementais [2]. Tai visuma aplinkos veiksnių, kurie dažniausiai pagal pobūdį (turinį) skirstomi į teisinius, politinius, ekonominius, socialinius demografinius, technologinius, o pagal teritorinį požymį - į vidaus (nacionalinius) ir užsienio, taip pat ir tarptautinius veiksnius. Visų jų įtakos įvertinimas vėlgi priklauso nuo valstybės institucijų vadybos, pavyzdžiui, nuo įžvalgumo juos numatant, prognozinių reikšmių nustatymo, įtakos tam tikram rodikliui apskaičiavimo tikslumo ir kt. Visi trys aptarti uždaviniai yra tarpusavyje susiję. Be fiskalinio valdymo neįma­noma pagrįstai nustatyti strateginių tikslų, be jų gali netekti prasmės racionalaus ribotų išteklių paskirstymo uždavinys, o be paskirstymo, kaip planinio orientyro, būtų nerimta kalbėti apie efektyvaus išteklių panaudojimo prielaidas. Beje, ir fiskalinio valdymo tikslai negali būti pasiekti be kitų dviejų uždavinių. 1 pav. Valstybės biudžeto išlaidų valdymo uždavinių ir priemonių sąveikos schema Analogiškai uždavinių tarpusavio ryšiams glaudžiai susijusios ir šių uždavinių įgyvendinimo priemonės (žr. 1 pav.). Todėl tik kompleksiškai juos reformuojant galima išvengti vienų priemonių pažeidimo tobulinant kitas, jų tarpusavio nesuderinamumo ar konflikto. Tik sisteminis požiūris tobulinant valstybės lėšų valdymą gali garantuoti pažangą be išlygos, „ar aplinkybės leis". 1.2. Valstybės pajamų ir išlaidų sudarymas 1.2.1. Biudžeto išlaidų planavimo principai Biudžeto išlaidų planavimas pasaulio praktikoje grindžiamas įvairiais principais [1; 3; 4; 20; 22; 24; 31]: pagal pasiektą bazę (prie einamųjų metų biudžeto rodiklių pridedant tam tikras absoliučias arba santykines reikšmes), pagal nulinę bazę (vertinant reikalingų išteklių ir planuojamų rezultatų santykį), pagal darbo sąnaudas (taikoma bendra darbo sąnaudų normatyvų sistema), pagal išlaidų straipsnius (kontroliuojant išlaidas pagal jų ekonominę klasifikaciją), programiniu metodu. Visgi dažniausiai taikomas ne vienas kuris nors principas, bet tam tikras jų derinys. Taikomi biudžeto sudarymo principai daro įtaką, bet ne vienareikšmiai nulemia sprendimų priėmimo ir biudžeto įvykdymo vertinimo kriterijus. Praktika šiuo požiūriu labai įvairi, praktiškai galimos įvairios variacijos, kurių algoritmai, dažniausiai euristiniai, projektuojami iš pavienių ar tam tikrų derinių tokių vertinimo kriterijų [21; 28]: valstybės ilgalaikiai programiniai tikslai, vyriausybės programos uždaviniai, valstybės institucijų (įstaigų) misija ir tikslai, sąnaudų ir rezultatų santykis, santykinės vieno darbuotojo sąnaudos, įvairūs veiklos rezultatų rodikliai (matuojami absoliučiais ir santykiniais dydžiais). Valstybės biudžeto sudarymo metodinėje literatūroje, o neretai ir šiuos dalykus reglamentuojančiuose teisės aktuose, nurodomi tam tikri biudžeto išlaidų dalies planavimo reikalavimai. Pastovaus tokių reikalavimų sąrašo nėra, be to, įvairiuose šaltiniuose nevienodu nuoseklumu vardijami net ir dažniausiai pasitaikantys reikalavimai. Svarbiausi iš jų yra tokie [1; 20; 31]: 1. Valstybės funkcijų atlikimo - turi būti sukurtas ir finansuojamas potencialas, kurio reikia efektyviam valstybės funkcionavimui. Be abejo, tokių valstybės funkcijų sąrašas nėra traktuojamas kaip nekintamas, netgi, teigtume, priešingai - daug kur akcentuojamas valstybės vykdomų funkcijų tiek sąrašo, tiek turinio dinaminis pobūdis [19; 20]. 2. Balanso - siekimas suderinti biudžeto išlaidų ir pajamų dalis. Praktikoje absoliutus biudžeto balansas nėra dažnas reiškinys, daugelio valstybių biudžetas dažnai būna deficitinis (išlaidos didesnės už pajamas). Ir jei ne visos, tai tikrai dauguma valstybių ne tik metodiniais, bet ir teisiniais bei administraciniais būdais siekia sumažinti biudžeto deficitą. Tam naudojamos įvairios priemonės, kurias galima būtų suskirstyti į dvi skirtingo pobūdžio grupes. Viena iš jų - įvairūs kiekybiniai biudžeto deficito ribojimai, tiek absoliučiais dydžiais, tiek santykiniais (pagal biudžeto metines pajamas ar išlaidas, arba pagal metinį valstybės bendrąjį vidaus produktą (BVP), arba pagal ankstesnių metų faktišką deficitą ir pan.). Antros grupės prie­monės - tai procedūrinis biudžeto sudarymo reglamentavimas. Pavyzdžiui, reika­laujant biudžeto išlaidas planuoti siejant jas su pajamomis, nustatant privalomą reikalavimą teikti siūlymus padidinti tam tikros srities išlaidas tik nurodžius ati­tinkamo dydžio išlaidų sumažinimo šaltinį ir kitomis panašiomis priemonėmis. 3. Realumo. Sis reikalavimas taikomas abiem biudžeto dalims - pajamoms ir išlaidoms. Pripažįstant, kad šis reikalavimas yra sunkiai formalizuojamas, vadova­vimasis juo labai priklauso nuo subjektyvaus veiksnio, pirmiausia nuo asmeninių savybių tų, kurie rengia biudžeto projektą, jį svarsto ir aprobuoja. Nustatytų formalių kiekybinių realumo reikalavimų teisės aktuose ir specialiojoje literatūroje neteko aptikti, be to, biudžeto skaičiavimai, ypač jo pajamų dalis, dažnai grindžiami prognoziniais skaičiavimais, kurie pagal jų prigimtį negali būti visiškai patikimi. Išsamumo - viename biudžete turi būti parodytos visos pajamos ir išlaidos. Įvairių valstybių praktikoje nereti atvejai, kai šalia nacionalinio biudžeto atsiranda jame neparodyti fondai ar kitaip pavadintos lėšų sąskaitos. Tam tikrais atvejais tai pateisinama paprastesnių ir operatyvesniu kryptingu lėšų tvarkymu. Visgi analitikai sutaria, kad tokie atvejai gali būti tik išimtys ir negali būti kuo nors pateisinama didelė santykinė taip tvarkomų valstybės lėšų dalis, kaip, pavyzdžiui, buvo Lietuvoje, kai prieš keletą metų tokių fondų buvo 25, o jų lėšos sudarė daugiau kaip 30 procentų nacionalinio biudžeto. 5. Taupumo - bene universaliausio pobūdžio reikalavimas, kurio lyg ir nereikėtų specialiai akcentuoti. Šio reikalavimo atsiradimą tarp dažniausiai minimų, matyt, lemia praktika - valstybės lėšų neracionalus naudojimas, neretai netgi švaistymas -tai problema, su kuria, pagal žiniasklaidą, nesusidoroja viso pasaulio valstybės. Vyrauja bendras supratimas, kad valstybė nėra tipinis šeimininkas. Jos turtą, šiuo atveju daugiausia lėšų forma, tvarko valdininkai, kuriems neretai artesni kiti interesai, o ne valstybės lėšų taupus naudojimas. Tarp jų, matyt, paminėtina ir žmogaus prigimtinė savybė - racionalumas, o kiekvieno taupesnio, racionalesnio lėšų panau­dojimo varianto paieška dažniausiai susijusi su sprendimus rengiančių ir juos priimančių asmenų papildomomis sąnaudomis. 6. Efektyvumo reikalavimas tiesiogiai susijęs su jau aptartu taupumo reikalavimu, bet gerokai išsamiau apibūdinantis sprendimų esmę. Įgyvendinant šį reikalavimą, svarbiausias kriterijus yra rezultato ir sąnaudų jam pasiekti santykis. Tokio kriterijaus taikymas yra elementarus sprendimų paieškos metu lyginant alternatyvas, kurių rezultatas ir sąnaudos išreiškiami analogiškai. Alternatyvų palyginimas iš esmės yra sudėtingesnis, kai jų rezultatai ar sąnaudos, juo labiau abu šie dalykai, išreiškiami skirtingais, mažai tarpusavyje turinio požiūriu panašiais rodikliais. Palyginimą dažnai apsunkina netiesioginio poveikio (šalutinių rezultatų) įvertinimo keblumai, ilgos netiesioginio poveikio grandinės, neretai išsišakojančios, sąnaudų bei rezultatų dinamiškas turinys ir dar kiti realios praktikos veiksniai. Tenka sutikti su tais, kurie teigia, kad tai tas reikalavimas, kurio įgyvendinimas daugiau priklauso nuo galimybių, o ne nuo norų [19; 31]. Šiuo atveju galimybių sąvoka apima įvairaus pobūdžio veiksnius: darbuotojų kvalifikaciją, reikalingas darbo sąnaudas, informaciją, sudėtingus ekonominius matematinius metodus, programinę įrangą ir kt. 7. Skaidrumo reikalavimas grindžiamas biudžeto projekto, jo atskirų dokumentų aiškumu, tikslumu, tarpusavio ryšiais tiek dokumentų, tiek rodiklių lygiu. Skaidrumą padidina ir papildomos priemonės, pavyzdžiui, sudėtingesnių biudžeto projekto dalių komentarai, ekonominio pagrindimo skaičiavimai ir pan. Viešumo reikalavimas. Jį netgi siūloma traktuoti kaip vieną iš pagrindinių demokratijos principų, būtiną biudžeto projekto aprobavimo sąlygą [1]. Nemažai valstybių teisės aktais [1; 22; 24] reglamentuoja šio reikalavimo įgyvendinimą, pavyzdžiui, nustato prievolę tam tikroms institucijoms supažindinti visuomenę su parengto biudžeto projekto medžiaga, reglamentuoja supažindinimo būdus, priemo­nes ir terminus. Šį reikalavimą yra ir ateityje bus dar paprasčiau įgyvendinti, vis plačiau taikant pažangesnes modernias informacines technologijas. Atsiranda netgi priešinga problema - visuomenė neįsitraukia į aktyvų biudžeto projektų svarstymą, šiuo požiūriu ypač mažas visuomenės aktyvumas šalyse, neseniai įvykdžiusiose politines reformas, neturinčiose senesnių visuomenės demokratizmo tradicijų ir kuriose apskritai mažas pilietinis aktyvumas. Tokiai valstybių grupei, be abejo, priskirtina ir Lietuva. Kita vertus, specialistai bendrai sutaria dėl šių procesų lėto evoliucinio pobūdžio ir labai ribotų galimybių juos pagreitinti [2; 19]. 1.2.2.Lietuvos nacionalinio biudžeto sudarymo teisinis reglamentavimas Nacionalinio biudžeto sudarymas, kaip reikšmingas dalykas, pakankamai išsamiai reglamentuotas įvairaus lygio teisės aktais, pradedant Konstitucija ir baigiant ministrų įsakymais. Paminėtini tokie svarbiausi šį dalyką reglamentuojantys teisės aktai: Konstitucija, Biudžeto sandaros įstatymas, Valstybės iždo įstatymas, Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymas, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 14 d. nutarimas Nr. 543 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo tvarkos patvirtinimo", finansų ministro bei valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro 2000 m. gegužės 3 d. įsakymas Nr. 112/50 „Dėl strateginio planavimo metodikos patvirtinimo" ir kt. Kiekvieno iš minėtų ir kai kurių kitų teisės aktų svarbesnius aspektus, reglamentuojant aptariamą dalyką, apžvelgsime išsamiau. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje [9], kurioje biudžeto klausimams skirti 121 ir 127-132 straipsniai, apibūdinta biudžeto sistema, nustatyti biudžeto pajamų šaltiniai bei biudžetinių metų pradžia ir pabaiga, nurodyta, kad biudžeto projektą rengia Vyriausybė, o svarsto ir įstatymu priima Seimas. Metodiniams aspektams priskirtina tik vienintelė Konstitucijos nuostata, kad Seimas, didindamas biudžeto išlaidas, privalo nurodyti išlaidų finansavimo šaltinį. Visais kitais biudžeto finansavimo metodiniais ir technologiniais aspektais Konstitucija nesuvaržo, palikdama galimybę pagal poreikį, keliamus tikslus ir atsižvelgiant į visas kitas aplinkybes atitinkamai reglamentuoti šį procesą. Taigi minėtos Konstitucijos lygiu sudarytos prielaidos traktuotinos kaip teigiamas veiksnys biudžeto projekto parengimo ir sprendimų priėmimo metodiniam aprūpinimui tobulinti ir kartu nacionalinio biudžeto efekty­vumui didinti. Lakoniškas biudžeto reglamentavimas Konstitucijoje teigiamai vertintinas ir kitu aspektu. Plėtojant biudžeto teisinį reglamentavimą, vėlesniuose etapuose (po Konstitucijos priėmimo) buvo patikslinta nemaža įvairių aspektų, taip pat ir ter­minologija, bet Konstitucijos terminologija dėl nuostatų lakoniškumo nesukėlė hierarchinės teisės aktų sistemos konflikto. Biudžeto sandaros įstatymas [6] yra pagrindinis šios srities įstatymas, kuriame įteisintos svarbiausios nacionalinio biudžeto turinio, pajamų ir išlaidų planavimo bei biudžeto lėšų naudojimo, biudžeto rengimo, tvirtinimo, vykdymo ir kontrolės nuostatos. Visa tai reglamentuota, kaip teigiama įstatyme, siekiant efektyvaus biudžeto piniginių išteklių naudojimo. 2000 m. keičiant šį įstatymą, bent jau teisiniu aspektu pagaliau padaryta tvarka dėl vadinamųjų viršbiudžetinių fondų. Tokių fondų, nepatenkančių į nacionalinio biudžeto apskaitą, tiek skaičius, tiek jų pajamų bei išlaidų mastas per paskutiniuosius dešimt atkurtos valstybės metų labai skyrėsi: pagal skaičių didžiausias buvo 1997 m. (25 pozicijos), o pagal mastą - 1998 m. (pagal pajamas - 32% ir pagal išlaidas - 25% atitinkamų nacionalinio biudžeto sumų). Nustatyta, kad, be nacionalinio biudžeto, bus tvarkomi Valstybinio socialinio draudimo fondas, Privalomojo sveikatos drau­dimo fondas, Privatizavimo fondas, Valstybės įmonės Ignalinos atominės elektrinės eksploatavimo nutraukimo fondas. Pažymėtini dar du pakankamai svarbūs šiuo įstatymu įgyvendinami principai. Tai perėjimas prie trejų metų biudžeto planavimo ir programinis biudžeto išlaidų skirstymas. Iš esmės tai tarpusavyje susiję principai, nes programų rengimas nulemia poreikį pratęsti planavimo laikotarpį ilgiau negu vieneri metai. Visgi reikia paminėti, kad trejų biudžetinių metų principas turi sąlygiškumo aspektą - rengiamas trejų metų biudžeto projektas, toks projektas teikiamas Seimui, bet Seimas įstatymu tvirtina valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetų finansinius rodiklius tik vienerių biudžetinių metų. Paskesnių dvejų metų Seimas rezoliucija nustato tik svarbiausių nacionalinio biudžeto rodiklių (nacionalinio biudžeto pajamų, visų savivaldybių išlaidų, valstybės garantijų limitų) prognozuojamas reikšmes. Taip pat paminėtinas įstatymo nuostatų nepakankamas nuoseklumas, netgi dviprasmiškumas reglamentuojant programinio principo įgyvendinimą. Tam tikros įstatymo nuostatos (pvz., reglamentuojant asignavimų valdytojų pareigas, „naudoti skirtus biudžeto asignavimus pagal nustatytą paskirtį vadovaujamos institucijos programoms vykdyti" (5 str. 1 d. 1 p.); nustatant biudžeto sudarymo ir vykdymo teisinį pagrindą, „Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų asignavimų valdytojams pavaldžių institucijų išlaidų teisinis pagrindas yra asignavimų valdytojų patvirtintos šių institucijų išlaidų sąmatos, parengtos remiantis jų programomis" (8 str. 3 d.); nustatant biudžeto rengimo tvarką, „

Daugiau informacijos...

★ Klientai rekomenduoja

Šį rašto darbą rekomenduoja mūsų klientai. Ką tai reiškia?

Mūsų svetainėje pateikiama dešimtys tūkstančių skirtingų rašto darbų, kuriuos įkėlė daugybė moksleivių ir studentų su skirtingais gabumais. Būtent šis rašto darbas yra patikrintas specialistų ir rekomenduojamas kitų klientų, kurie po atsisiuntimo įvertino šį mokslo darbą teigiamai. Todėl galite būti tikri, kad šis pasirinkimas geriausias!