Ar LR Vyriausybės nutarimai ir kiti teisės aktai, ribojantys privačios žemės naudojimą, yra neteisėti

Įvadas 1990 metais, Lietuvai atkūrus Nepriklausomybę, kartu su politiniais pokyčiais prasidėjo naujas Lietuvos valstybingumo ir nacionalinės teisės sistemos formavimosi procesas. Teisiškai pripažinus privatinės teisės atkūrimą ir tęstinumą Lietuvoje kartu turėjo būti atkurtas ir privatinės žemės nuosavybės institutas. Prasidėjo savarankiškos nacionalinės teisės sistemos šakos – žemės teisės formavimosi procesas.1 Tačiau kartu metu iškilo būtinybė reguliuoti naujus žemės santykius Lietuvoje. Reikėjo derinti privačios nuosavybės teisę su visuomenės poreikiais ir viešuoju interesu. Taip pat užtikrinti žemės naudojimą ir apsaugą, suderinti žemės sklypų savininkų, naudotojų ir visų gyventojų teisėtus interesus bei garantuoti jų apsaugą. 1992 metais referendumu priėmus Respublikos Konstituciją, buvo įtvirtinta ne tik privačios nuosavybės teisė, bet ir pagrindinės asmens laisvės ir teisės. Naujai priimta Konstitucija Lietuvos ūkį grindžia privačios nuosavybės teisės, asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principais. Šie principai yra glaudžiai susiję su pagrindinėmis žmogaus teisėmis ir laisvėmis. Nors Konstitucijoje yra įtvirtintos pagrindinės žmogaus teisės ir laisvės, tačiau dėl jų universalaus pobūdžio jas yra sunku tiesiogiai taikyti, todėl įstatymų ir kitų teisės aktų paskirtis konstitucines normas konkretinti ir padaryti įgyvendinamas praktiškai. Lietuvos teisinėje sistemoje nėra deleguotos įstatymų leidybos, todėl poįstatyminiai teisės aktai turėtų konkretinti patį įstatymą, bet nesukurti naujų teisinio reguliavimo santykių. Kadangi labai daug įstatymo įgyvendinimo klausimų Lietuvoje reguliuoja Vyriausybės nutarimai, todėl, kaip rodo Konstitucinio Teismo praktika, jam dažnai reikėjo nagrinėti vykdomosios valdžios kompetenciją šioje srityje. Nors viešojo administravimo subjektų teisės aktai yra dažniausiai žinybiniai, tačiau jie kartais tampa privalomi asmenims, neįeinantiems į tų institucijų sistemą. Blogiausia yra tada, kai jie yra susiję su pagrindinių teisių ir laisvių ribojimu. Darbo tikslas – išsiaiškinti, ar asmens ūkinė veikla ir inciatyva privačioje žemėje gali būti ribojama, dėl kokių priežasčių ji gali būti ribojama ir kas turi kompetenciją ją riboti. Todėl darbe, analizuodamas įstatymo ir poįstatyminio teisės akto tarpusavio santykį, juos priėmusių institucijų kompetenciją bei Konstitucijoje įtvirtinų principų svarbą, naudojant analizės bei sintezės metodus, bus atsakoma į klausimą, ar LR Vyriausybės nutarimai ir kiti teisės aktai, ribojantys privačios žemės naudojimą, yra neteisėti dėl to, kad riboja asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principams? Kadangi konkrečiu atveju išsiaiškinti, ar Vyriausybės nutarimas ir kitas teisės aktas prieštarauja Konstitucijai ir įstatymams, reikia remtis konkretaus teisės akto analize. Todėl darbe, remiantis Konstitucinio Teismo sprendimais, bus pateikiama tokių teisės aktų, labiausiai ribojančių ir paliečiančių didžiausią visuomenės dalį, analizė. Norint išsamiau pagrįsti hipotezę dėl tokių teisės aktų neteisėtumo, pradžioje yra pateikiama nuosavybės teisių apsauga ir galimybė taikyti apribojimus, įtvirtintus Tarptautinėse teisės normose. Pabaigoje pateikiamos teisinių konfliktų tarp privačios žemės savininko ir valstybės institucijų sprendimo galimybės, nes pripažinti, kad teisės aktas yra neteisėtas, konkrečiu atveju gali tik teismas. 1. Nuosavybės teisių apsauga ir prielaidos taikyti apribojimus tarptautinėse teisės normose 1.1. Nuosavybės teisių apsauga Konstitucinis teismas 1994 m. gegužės 27 dienos nutarime, remdamasis tarptautiniais teisės dokumentais konstatavo, kad teisė turėti nuosavybę yra viena svarbiausių žmogaus prigimtinių teisų ir kad niekas negali savavališkai atimti nuosavybės ir tik remiantis įstatymu ji gali būti paimama nebent visuomenės poreikiams.2 Pirmą kartą universaliu mastu žmogaus teisės buvo apibrėžtos Visuotinėje žmogaus teisių deklaracijoje3, kurios 17 straipsnio antroje dalyje įtvirtinta norma skelbianti, kad iš nieko negali būti atimta jo nuosavybė.4 Europos žmogaus teisių konvencijos Pirmojo protokolo 1 straipsnio pirmoje dalyje yra nustatyta: “Kiekvienas fizinis ar juridinis asmuo turi teise disponuoti savo nuosavybe. Iš nieko negali būti atimta jo nuosavybė, nebent visuomenės interesais ir tik remiantis įstatymu arba tarptautinės teisės bendraisiais principais.”5 Pagal šį straipsnį “nuosavybės” sąvoka, o, kaip teigia V.Vadapalas, “turto” sąvoka yra gana plati ir be kilnojamo ir nekilnojamo turto dar apima teisę į tam tikras lėšas, turto naudojimo teisę ir kitas teises6, todėl galime teigti, kad pagal Konvenciją naudojimasis nuosavybės teisėmis gali būti apribojamas tik visuomenės poreikiams ir tik įstatymu arba tarptautinės teisės bendraisiais principais. 1.2. Prielaidos taikyti apribojimus Nuolatiniai7 naudojimosi teisėmis, taip pat ir naudojimosi nuosavybės teisėmis apribojimai yra taikomi, kad būtų apsaugotos kitų asmenų teisės. Kaip teigia Visuotinės žmogaus teisių deklaracijos 29 straipsnis8, apribojimai, naudojantis laisvėmis ir įgyvendinant teises, galimi tik įstatymu ir vien tik tam, kad būtų pripažįstamos ir gerbiamos kitų asmenų teisės ir laisvės, ir tam, kad būtų patenkinti teisingi moralės, viešosios tvarkos ir visuotinės gerovės reikalavimai demokratinėje visuomenėje. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencija taip pat leidžia apriboti asmens teises, kai reikia užkirsti kelią teisės pažeidimams, nubausti asmenis, padariusius nusikaltimus, garantuoti valstybės saugumą, užtikrinti viešąją tvarką ir šalies ekonominę gerovę, gyventojų sveikatą ir dorovę, apsaugoti kitų žmonių teises ir laisves.9 Tačiau apribojimai galimi tik tokių teisių ir laisvių atžvilgiu, kokias leidžia pati konvencija, taip pat apribojimai turi būti “būtini demokratinėje visuomenėje” bei “numatyti įstatymo”.10 Kaip teigia Konvencijos Pirmo protokolo, 1 straipsnio antra dalis, neturi būti ribojama valstybės teisė leisti įstatymus, kad galima būtų kontroliuoti, ar nuosavybė naudojama remiantis visuomenės interesais, arba kad būtų garantuojamas mokesčių, kitų rinkliavų ir baudų mokėjimas.11 Nors apribojimai yra skirti visuomeninei tvarkai palaikyti, tačiau jie “turi būti proporcingi visuomeniniams tikslams ir nedaryti pačios teisės tik teorine galimybe”.12 Kaip pažymėjo Europos žmogaus teisių teismas byloje Sporrong ir Lonnorth prieš Švediją (1982 m.), Konvencija reikalauja nustatyti visuomenės interesų bei atskirų asmenų teisių pusiausvyrą, o paimant nuosavybę ar ribojant galimybę ja naudotis, nukentėjusiems asmenims turi būti suteikta teisė apskųsti valdžios sprendimus dėl turto paėmimo, ribojimo ją naudotis ar kompensacijos.13 2. Apribojimų naudoti privačią nuosavybę atsiradimas ir taikymas Lietuvoje (1990-2001m.) Šioje dalyje pateikiama draudimų naudoti privačią nuosavybę ribojančių ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą, atsiradimas ir taikymas laiko atžvilgiu, atkuriant nuosavybės teisę į išlikusią žemę. Šioje dalyje nebus analizuojami visi apribojimai ir jų pagrįstumas, nes kartu su teisės aktų kaita tie apribojimai keitėsi. Mums yra svarbiausia išsiaiškinti, kaip atsirado ūkinės veiklos apribojimai, davę pradžią apribojimams, įtvirtintiems Vyriausės nutarimuose ir kituose teisės aktuose, bei bus nagrinėjami tolimesnėse temos dalyse. Mums taip pat yra svarbu išsiaiškinti, kokie apribojimai buvo nustatyti jau atkūrus nuosavybės teisę į žemę ar visi naudojimosi žeme apribojimai buvo nustatyti susigrąžinant žemę, ar jie buvo numatyti vėliau. Šis aspektas pasirinktas, nes piliečiai, susigrąžindami žemę, turėtų teisę žinoti, ką jie galės daryti su šiuo žemės sklypu, ir, paskaičiavę ekonominę naudą, priimti atitinkamą sprendimą, ar, pvz., susigrąžinti žemą ribotam tiksliniam naudojimui, ar reikalauti kompensacijos, jei taikomi žemės naudojimo apribojimai neleis gauti planuojamos ekonominės naudos iš žemės. Kadangi žemė turėjo būti grąžinama buvusiems savininkams14, todėl iki tol galioję teisiniai santykiai turėjo būti taip pat atstatomi (apribojimai ir t.t.). Tačiau įstatyme Dėl 1938 metų gegužės 12 dienos Lietuvos Konstitucijos galiojimo atstatymo15 buvo nustatyta, kad 1938 metais gegužės 12 dieną Lietuvos Konstitucijos galiojimo atstatymas pats savaime neatkuria Lietuvos Respublikoje iki 1940 metų birželio 15 dienos galiojusių įstatymų. Kaip konstatavo Konstitucinis Teismas16, ši nuostata yra svarbi tuo, kad ja atsižvelgiama į įvykusias permainas ir būtinumą šių įstatymų pagrindu sureguliuoti nuosavybės santykius, tačiau buvę nuosavybės santykiai nėra paneigiami. Visiškai atkurti iki 1940 metų buvusios nuosavybės santykių sistemos objektyviai neįmanoma. Sprendžiant žemės grąžinimo buvusiems savininkams problemą, neišvengiamai susiduriama su 50 metų suformuota ekonominių – socialinių santykių sistema. Dėl tokių naujų aplinkybių neįmanoma ignoruoti valstybės teisės reguliuoti nuosavybės teisių atstatymo sąlygų taip, kad būtų maksimaliai suderinti buvusių savininkų interesai ir visuomenės poreikiai. Pagal 1991 m. birželio 18 d. priimtą Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo įstatymą,17 draustinių, nacionalinių parkų teritorija, gamtos, kultūros ir istorijos paminklų apsauginė žemė galėjo būti grąžinama ribotam tiksliniam naudojimui, jeigu su tuo sutiko piliečiai, turintys teisę į nuosavybės teisių atstatymą.18 Nors šis įstatymas ir numatė daugiau ūkinės veiklos apribojimų, tačiau apribojimų mūsų toliau nagrinėjamu aspektu, tai yra susijusių su saugomų teritorijų žeme, šis įstatymas nenumatė. Todėl asmenys, turintys teisę susigrąžinti žemę, ir pagal šį įstatymą padavę prašymą atstatyti nuosavybės teisę,19 žinodami, kokie yra veiklos apribojimai, sąmoningai priėmė atitinkamą sprendimą. Nuosavybės teisių atstatymas buvo derinamas su žemės reforma, nes tai yra neatskiriamas procesas.20 1991 m. liepos 25 d. Žemės reformos įstatyme21 yra nustatoma tik saugomų vietovių žemė, kuri nors ir gali būti privatizuojama, tačiau ribotam tiksliniam naudojimui, tai yra ribojimas apibrėžiamas jau prieš ją parduodant. 1992 m. lapkričio 6 d. priimama nauja Lietuvos Respublikos Konstitucija22, kurios 46 straipsnyje įtvirtinta nuostata, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teisės, asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principais. Taip pat nustatomas galimas ūkinės veiklos reguliavimas bendrai tautos gerovei pasiekti.23 1992 m. gegužės 12 d. priimamas Vyriausybės nutarimas “Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo”, kuris įgalioja rajonų (miestų) valdybas, sudarant ūkinės veiklos apribojimo planus ir suteikiant žemės savininkams ir naudotojams sklypus, taikyti specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas.24 Būtų labai įdomu sužinoti, kokiais įgaliojimais rėmėsi Vyriausybė priimdama šias sąlygas, nes Žemės įstatymas,25 deleguojantis Vyriausybei nustatyti šias sąlygas, buvo išleistas tik 1994 metais. Tuo metu galiojantis įstatymas “Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamą turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų” nesuteikė Vyriausybei kompetencijos išleisti tokį nutarimą, o Vyriausybės nutarimu patvirtintos sąlygos žymiai daugiau suvaržė privačios žemės naudotojų teises nei tai padarė pats įstatymas. Tuo metu galiojantis įstatymas nenumatė, kad, pvz., regioniniai parkai bus grąžinami savininkams ribotam tiksliniam naudojimui, tačiau jau Vyriausybės nutarime buvo numatyta nemažai ūkinės veiklos apribojimų nacionaliniuose ir regioniniuose parkuose. Šiais ir daugeliu kitų apribojimų Vyriausybė suvaržė privačios žemės naudotojų teises. 1992 m. rugsėjo 24 d. Aukščiausios Tarybos nutarimu buvo įsteigti 30 regioninių parkų ir nemažas skaičius draustinių.26 Kadangi, pagal tuo metu galiojusį įstatymą,27 tik draustinių, bet ne regioninių parkų žemė buvo priskirta prie valstybės išperkamos žemės, taip pat tik draustinių žemėje numatomas tikslinis ribotas tokios žemės naudojimas, todėl asmenys, pareiškę norą susigrąžinti žemę iki regioninių paskelbimo, apie ūkinės veiklos apribojimus galėjo žinoti tik iš Vyriausybės nutarimo.28 1993 m. lapkričio 9 d., priėmus Saugomų teritorijų įstatymą,29 buvo nustatyta nuosavybės forma saugomose teritorijose. Kadangi, pagal šį įstatymą, saugomose teritorijose, išskyrus rezervatus, valstybinių parkų rezervatus, Kuršių nerijos nacionalinio parko žemę, žemė gali būti privati, todėl, numatant veiklos apribojimo pobūdį šioje teritorijoje, buvo numatytos ir kompensacijos žemės savininkams ir naudotojams už veiklos apribojimą. Šiuo įstatymu buvo bandoma suderinti Konstitucijos 23 straipsnio, 46 straipsnio pirmos ir trečios dalies bei 54 straipsnio pirmos dalies nuostatas. Kadangi buvo numatytos kompensacijos už veiklos apribojimus, tai leidžia konstatuoti, kad įstatymų leidėjas, taip sureguliuodamas nuosavybės teisinius santykius saugomose teritorijose, nepažeidė Konstitucijos. 1994 m. balandžio 26 d., priėmus Žemės įstatymą,30 buvo nustatyti žemės nuosavybės, valdymo ir naudojimo santykiai Lietuvoje. Siekiant sureguliuoti žemės santykius taip, kad būtų sudarytos sąlygos gyventojų poreikių tenkinimui, visų ūkio šakų racionaliam teritoriniam išdėstymui ir plėtojimui, gamtinės aplinkos išsaugojimui ir gerinimui, racionaliam žemės naudojimui, žemės nuosavybės, valdymo ir naudojimo teisės apsaugai,31 juo buvo įtvirtintas ne tik privačios teisės institutas,32 bet taip pat įtvirtintos žemės naudojimo sąlygos ir veiklos apribojimai33 bei žemės naudotojų pareiga - laikytis žemės sklypui nustatytų specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų.34 Šiuo įstatymu visa žemė buvo suskirstyta pagal tikslinę jos naudojimo paskirtį. Nors ribojimai naudoti privačią žemę daugiausia susiję su jos paskirtimi, nes skirtingi ribojimai nustatomi skirtingos paskirties žemei, tačiau tikslinės žemės paskirties nustatymas savaime dar nesukuria apribojimų. Įsigaliojus naujam Žemės įstatymui, imta koreguoti ir tikslinti kitus žemės santykius reguliuojančius įstatymus ir poįstatyminius aktus. 1997 m. liepos 1 d. priimamas naujas Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamą turtą atkūrimo įstatymas35 bei tų pačių metų, liepos 2 d., priimtas Žemės reformos įstatymo pakeitimo įstatymas.36 Abu šie įstatymai ne tik panaikino kai kuriuos ankstesnius ribojimus atkurti ir įgyvendinti piliečių nuosavybės teisę į žemę, kurie neatitiko Konstitucijos, Žemės įstatymo nuostatų ir prieštaravo tarptautinėms žmogaus teisėms,37 tačiau taip pat buvo įtvirtinta piliečių pareiga - laikytis specialiųjų žemės naudojimo sąlygų,38 o sugrąžinti žemę, perduoti nuosavybėn neatlygintinai lygiavertį turėtam žemės sklypą, suteikti nuosavybės žemės sklypą neatlygintinai ir sudaryti valstybės žemės pirkimo-pardavimo sutartis, buvo galima tik tada, kai pilietis sutiko su įsigyjamo žemės sklypo nustatytomis žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo sąlygomis, žemės servitutais ir ūkinės veiklos apribojimais.39 Šis įstatymas numato,40 kad disponavimo žeme tvarką bei jos naudojimo apribojimus nustato Žemės įstatymas, Miškų įstatymas, Saugomų teritorijų įstatymas ir kiti įstatymai. Tačiau Vyriausybei ar juo labiau ministerijoms kompetencijos nustatyti žemės naudojimo apribojimus šis įstatymas nenumato. Tolimesnei žemės teisės raidai turėjo įtakos ir Vyriausybės nutarimai bei kiti teisės aktai, kurie sukonkretino įstatymų, reguliuojančių žemės teisinius santykius, nuostatas, tačiau, kaip matome iš tolimesnės analizės, kartais nepagrįstai ribodami privačios žemės naudojimą. Didelę reikšmę žemės naudojimo teisinio reguliavimo raidai turės naujas Civilinis kodeksas, kuriame aiškiai įtvirtinta nuostata, kad nuosavybės teisė gali būti apribota tik paties savininko valia, įstatymų ar teismo sprendimo.41 3. Ribojančių nuostatų taikymo subjektas, nuosavybės forma, objektas Pagal Civilį kodeksą,42 Lietuvos Respublikoje yra privati ir viešoji nuosavybė, taip pat leidžiama mišri nuosavybė, jeigu tai neprieštarauja Lietuvos Respublikos įstatymams. Šioje temoje nagrinėjama privačios nuosavybės teisinė forma, kuri sudaro Lietuvos ūkio pagrindą ir šios teisės įgyvendinimas garantuojamas Konstitucijos 46 straipsnio pirmoje dalyje.43 Civilinio kodekso 95 straipsnio antra dalis smulkiai nedetalizuoja, kas gali būti privati nuosavybė Lietuvoje. Privačios nuosavybės teise Lietuvos Respublikoje leidžiama turėti bet kokį turtą, jei to nedraudžia Civilinis kodeksas ar kiti Lietuvos Respublikos įstatymai. Iš to matome, kad tik Civilinis kodeksas ar įstatymai gali riboti privačios nuosavybės teisę į turtą. Nors Lietuvoje leidžiama ir bendra, Lietuvos Respublikos juridinių ar fizinių asmenų ir užsienio valstybių juridinių ar fizinių asmenų nuosavybė, bendra Lietuvos valstybės ir užsienio valstybių nuosavybė, jei tai nustato Lietuvos Respublikos įstatymai bei tarpvalstybinės sutartys, tačiau šioje temoje bus nagrinėjama tik privačios nuosavybės teisės subjektų teisė naudotis žeme. Pagal Civilinį kodeksą,44 privačios nuosavybės teisės subjektai yra fiziniai asmenys, jais taip pat gali būti ir juridiniai asmenys. Tačiau Konstitucijos 47 straipsnis įtvirtina, kad žemė, vidaus vandenys, miškai, parkai nuosavybės teisė gali priklausyti tik Lietuvos Respublikos piliečiams ir valstybei. Todėl išeitų, kad žemės, kaip privačios nuosavybės, teisės subjektais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai, t.y. fiziniai asmenys. Konstitucijos 47 straipsnio antra dalis praplečia privačios žemės nuosavybės teisės subjektų sąrašą, nustatydama, kad jais gali būti nacionaliniai bei ūkinę veiklą Lietuvoje vykdantys užsienio subjektai. Nors, kaip buvo minėta anksčiau, privačios nuosavybės teisės objektu gali būti bet koks turtas, neribojant kiekio, tačiau pagal Konstituciją kitų valstybių piliečiams, Lietuvos bei užsienio juridiniams asmenims draudžiama įsigyti nuosavybėn žemės ūkio paskirties žemės sklypus, o ne žemės ūkio paskirties žemės sklypo įsigijimo nuosavybėn tvarką, sąlygas ir apribojimus nustato Konstitucinis įstatymas.45 Todėl nagrinėjant apribojimų naudoti privačią žemę teisėtumą, žemės, kaip privačios nuosavybės, teisės subjektais gali būti Lietuvos ir užsienio fiziniai asmenys bei juridiniai asmenys, jei ta žemė yra ne žemės ūkio paskirties, o nacionaliniai ar užsienio subjektai patenka į Konstitucijos 47 straipsnio antros dalies bei Konstitucinio įstatymo reguliavimo sritį. Visais kitais atvejais žemės, kaip privačios nuosavybės, teisės subjektais bus tik Lietuvos Respublikos piliečiai. Todėl daugiausia šioje temoje bus nagrinėjami jų interesai bei veiklos apribojimai naudotis privačia nuosavybe jų atžvilgiu. Kalbant apie pasirinktos temos objektą, juo nebus žemė, kuri nuosavybės teisę gali priklausyti tik Lietuvos valstybei, tai yra ta, kuri, pagal Konstitucijos 47 straipsnio ketvirtą dalį46 ir Žemės įstatymo 4 straipsnį,47 priklauso valstybei išimtine nuosavybės teise. Kadangi šioje temoje bus nagrinėjami teisės aktų, ribojančių privačios žemės naudojimą teisėtumas, svarbiausia yra akcentuoti žemės, kaip privačios nuosavybės, teisinę formą. Tai žemės savininko teisė valdyti jam priklausančią žemę, ja naudotis ir disponuoti. Nors ši tema paliečia praktiškai visus žemės naudotojus,48 išskyrus fizinius ar juridinius asmenis, kuriems nustatyta tvarka išnuomota ar suteikta naudotis valstybinė žemė, tačiau daugiausia bus akcentuojama žemės, kaip privačios nuosavybės, teisė bei savininkų teisės, nes žemės sklypai perleidžiami ir išnuomojami, nekeičiant jiems nustatytų žemės naudojimo sąlygų,49 tai yra taikant tuos pačius apribojimus naudotis privačia žeme. Visiškai nėra svarbu šioje temoje, ar privati žemė yra naudojama vieno asmens ar bendros nuosavybės teise,50 nes nepriklausomai nuo privačios žemės naudojimo subjektų skaičiaus ir tarpusavio santykių, taikomos tokios pat žemės naudojimo sąlygos bei veiklos apribojimai. 4. Nuosavybės teisių apsauga ir veiklos apribojimai Lietuvos teisinėje sistemoje 4.1. Konstitucija Teisėtumo principas reikalauja, kad pagrindinės laisvės, pareigos bei kompetencijos būtų aiškiai apibrėžtos įstatymuose. Teisės viršenybės sąvoka reiškia, kad visos teisės ir galios, kad ir kokių rūšių jos bebūtų, turi būti kodifikuojamos. Konstitucijoje pagrindinės teisės ir pareigos turi būti apibrėžtos tokiu pat būdu, taip pat joje turi būti normų, kurios numatytų, kaip galėtų būti įvestos ir vykdomos papildomos teisės, pareigos ir kompetencijos. Konstituciją galima laikyti teisinės tvarkos dalimi, kadangi pati teisinė tvarka valstybėje sudaro pagrindinę teisių ir pareigų sistemą.51 Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio pirmoje dalyje įtvirtinta nuostata, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teisės, asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principais yra glaudžiai susijęs su konstituciniais žmogaus teisių ir laisvių principais.52 Šios teisės taip yra glaudžiai susiję tarpusavyje.53 Tik turėdamas privačią nuosavybę asmuo gali laisvai pasirinkti ūkinę veiklą, ir tai skatina jo iniciatyvą ieškoti ekonomiškai naudingiausių ūkinės veiklos formų. Šios teisės užtikrina asmeninį suinteresuotumą ekonomikos srityje.54 Šių principų įgyvendinimas praktikoje netgi lemia skirtingą žmonių turtinę bei socialinę padėtį, nes skirtingų asmenų ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principai praktikoje skirtingai pasireiškia bei lemia privačios nuosavybės padidėjimu ar sumažėjimu. Tai sukelia skirtingą diferenciaciją turto atžvilgiu bei apsprendžia socialinį statusą visuomenėje. Vadinasi, nors Konstitucijos 46 straipsnio pirmoje dalyje įtvirtinta teisinė lygybė visų asmenų atžvilgiu, tačiau dėl skirtingų žmonių sugebėjimų ir galėjimo pasinaudoti Konstitucijos garantuojamomis teisėmis tai virsta turtine ir socialine nelygybe.55 Nors tai suskaido ir diferencijuoja visuomenę, tačiau šie principai yra rinkos ekonomikos pagrindas bei ekonomikos varomoji jėga. Šių teisių įtvirtinimas Konstitucijoje dar nereiškia, kad piliečiams bus garantuojama absoliuti ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva. Valstybės pareiga yra nustatyti ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos ribas, kad nebūtų pažeidžiamos kitų asmenų teisės bei teisėti interesai. Tai yra įtvirtinta šio Konstitucijos straipsnio trečioje dalyje: “Valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei”. Vadinasi, ši Konstitucijos dalis “suponuoja valstybės - pareigą nustatyti visuomenei priimtinas ūkio subjektų elgesio taisykles”. 56 Jų tikslas užtikrinti vienodas ūkininkavimo sąlygas, riboti visuomenei neigiamą poveikį turinčią ūkinę veiklą, remti tik “visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą”.57 Vadovaudamiesi Konstitucijos 6 straipsnio pirma dalimi,58 reikėtų panagrinėti kitus Konstitucijos straipsnius, glaudžiai susijusius su privatinės nuosavybės teisės, ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos teisių įgyvendinimu. Jau 47 Konstitucijos straipsnis riboja privačios nuosavybės teisę į žemę, nustatydamas, kad tik Lietuvos Respublikos piliečiai ir valstybė nuosavybės teise gali turėti žemę, vidaus vandenis, miškus, parkus. Kitų valstybių piliečiams ir juridiniams asmenims, taip pat Lietuvos Respublikos juridiniams asmenims neleidžiama įsigyti nuosavybėn žemės ūkio paskirties žemės sklypus, todėl jie negali įtvirtinti privačios nuosavybės teisės į žemės ūkio paskirties žemę. Todėl, nors ir turėdami reikiamą ekonominį potencialą bei sugebėjimą realizuoti praktikoje Konstitucijos garantuojamais asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principais, šie subjektai gali pasinaudoti tik nuomodami žemės ūkio paskirties žemę. Privačios nuosavybės teisę į ne žemės ūkio paskirties žemę jie gali įgyvendinti remdamiesi Konstitucija ir konstituciniu įstatymu, nustatančiu sklypo įsigijimo nuosavybės tvarką, sąlygas ir apribojimus.59 23 straipsnis yra esminis Konstitucijos straipsnis, nustatantis nuosavybės neliečiamumą bei jos gynimą. Analizuodami konstitucines nuostatas “nuosavybė neliečiama” ir “nuosavybės teises saugo įstatymas”, galima daryti išvadą, kad nuosavybė yra absoliuti. Tačiau jau Konstitucijos 23 straipsnio trečia dalis numato galimybę paimti nuosavybę visuomenės poreikiams ir teisingai atlyginti, paneigia nuosavybės absoliutumą. “Nuosavybės neliečiamybė reiškia nuosavybės teisės subjekto – savininko - teisę laisvai valdyti turimą turtą, naudotis ir disponuoti juo bei reikalauti, kad kiti asmenys nepažeistų jo teisių, taip pat ir valstybės pareiga užtikrinti nuosavybės teisės įgyvendinimo palankiausią režimą ir ginti bei saugoti nuosavybę nuo neteisėto kėsinimosi į ją.”60 Nors Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir nėra tiesiogiai įtvirtintos nuostatos, ribojančios privačios žemės naudojimo teisę, nes “nuosavybė neliečiama”,61 tačiau sistemiškai analizuojant Konstitucijos, kaip “vientiso akto”62 turinį, galima daryti išvadą, kad valstybė pasilieka teisę riboti ūkinę veiklą, tai yra, valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Kadangi ūkinės veiklos laisvės bei iniciatyvos principai glaudžiai susiję su privačios nuosavybės teisės principais, tai reikėtų paminėti, kad šie principai reiškia savininko, kaip nuosavybės teisės subjekto, teisę laisvai valdyti turimą turtą, naudotis ir disponuoti juo. 4.2. Įstatymai Nors Lietuvos Respublikos Konstitucijos 6 straipsnyje nustatyta, kad Konstitucija yra tiesiogiai taikomas aktas, tačiau dauguma jos nuostatų yra universalaus ir nesukonkretinto pobūdžio, todėl pačios Konstitucijos nuostatos tiesioginį jos taikymą daugeliu atveju daro problematišką ir sunkiai realizuojamą praktiškai.63 Todėl Lietuvoje priimamų įstatymų, įskaitant susistemintus (kodifikuotus) įstatymus – kodeksus, ir kitų teisės aktų paskirtis - užtikrinti, kad teisės normų sistemoje nesusidarytų teisinės spragos ir nesureguliuoti teisinių subjektų santykiai. Todėl įstatymais būtina Konstitucines nuostatas konkretinti, plėtoti, atskleisti juose skelbiamų žmogaus teisių esmę, turinį ir apimtį, jų įgyvendinimo tvarką ir sąlygas.64 Taip pat Konstitucijoje yra nemažai blanketinių normų, dažnai tiesiogiai nurodoma į įstatymus, reglamentuojančius pilietines, politines, ekonomines, socialines žmogaus teises, kitas sritis.65 Kadangi pagal Konstituciją66 Seimui yra suteikiama įstatymo leidybos funkcija, tai suponuoja įstatymo leidėjo pareigą - įgyvendinti Konstitucijos nuostatas įstatymais. Savininko teisėms apibrėžti Civiliniame kodekse skiriamas 96 straipsnis,67 kuriame savininkui priklausančio turto valdymo, naudojimosi bei disponavimo reglamentavimas deleguojamas kitiems įstatymams.68 Nors ribojama savininko laisvė valdyti, naudoti bei disponuoti turtą, tačiau tas ribojimas yra būtinas, kad būtų nepažeistos asmenų teisės ir teisėti interesai, kas visičkai atitinka Konstitucijos 28 straipsnį.69 Civiliniame kodekse taip pat leidžiama numatyti įstatymais atvejus bei sąlygas, kada savininkas privalo leisti ribotai naudotis savo turtu kitiems asmenims, valstybei ar savivaldybei. Pagal konstitucijos 46 straipsnio trečią dalį išeitų, kad valstybė, reguliuodama ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei, suteikia įstatymo leidėjui, tai yra Seimui, teisę numatyti atvejus bei sąlygas, kada savininkas privalo leisti savo turtu ribotai naudotis kitiems asmenims, valstybei ar savivaldybei. Analizuojant įstatymuose įtvirtintą nuosavybės teisių apsauga privačioje žemėje bei veiklos apribojimus, didžiausias dėmesys bus kreipiamas į privačios žemės valdymo70 bei naudojimo71 teisių turinį. Disponavimo72 teisė, nors ir įeina į privačios žemės nuosavybės teisės turinį, ir yra neatskiriama jos dalis, tačiau šioje temoje nėra aktualus privačios žemės savininko galėjimas sudaryti sandorius, susijusius su žeme, o privačios žemės naudojimas bus aptariamas pagal esamą žemės savininką bei esamą teisinę žemės padėtį. Pagal Lietuvos Respublikos Žemės įstatymo 17 straipsnį,73 Lietuvos Respublikos piliečiams nuosavybės teise priklauso žemė: 1) susigrąžinta arba gauta nuosavybės neatlygintinai;74 2) įsigyta iš valstybės;75 3) įsigytą iš kitų piliečių įstatymų nustatyta tvarka pagal žemės perleidimo sutartis, taip pat paveldėtą pagal įstatymą arba testamentą. Privačios žemės nuosavybės teisė pasibaigia šiais pagrindais: 1) valstybei, paėmus privačią žemę visuomenės poreikiams (teisingai atlyginus); 2) žemės savininkui savo noru atsisakius nuosavybės teisės valstybės naudai; 3) žemės savininkui mirus, jei nėra nei testamentinių, nei įstatyminių įpėdinių; 4) žemės nuosavybės teisę nutraukus, teismo sprendimu žemę pardavus valstybei; 5) savininko valia sudarius žemės perleidimo (pirkimo – pardavimo, mainų, dovanojimo) sandorius. 76 Nuo to momento, kai savininkas įgauna teisę į privačią žemę, iki nuosavybės teisių pasibaigimo, jo teises saugo ir gina valstybė.77 Įgaudamas nuosavybės teisę į žemę, jis taip pat įgauna žemės valdymo, naudojimo ir disponavimo teises. Vadinasi, savininkas įgauna absoliučią teisę valdyti, naudoti jam priklausančią žemę, ją disponuoti savo nuožiūra, o įstatymai turi ginti šią teisę.78 Tačiau valstybė privalo saugoti ir ginti ne vien tik žemės nuosavybės ir naudojimo teises, bet taip pat ir visų Lietuvos gyventojų, kuriems gali turėti įtakos žemės naudotojų veikla, interesus.79 Todėl valstybei kyla pareiga nustatyti ir reglamentuoti žemės nuosavybės įgyvendinimo sąlygas ir tvarką, kad nebūtų pažeistos kitų asmenų ir visuomenės teisės bei interesai.80 Todėl įstatymais81 nustatomos ne tik žemės savininkų bei naudotojų teisės, bet ir pareigos jiems. Tačiau teisų ir pareigų juridinė reikšmė nevienoda. Jeigu teisų turėtojai jiems suteiktomis teisėmis gali savo nuožiūra pasinaudoti arba nepasinaudoti, tai savo pareigas jie privalo visada vykdyti.82 5. Egzistuojantys žemės nuosavybės ir naudojimo teisių ribojimai Privačios nuosavybės ir naudojimo teisių ribojimus, įtvirtintus įstatymuose ir kituose teisės aktuose, galima suskirstyti į servitutus ir kitus žemės nuosavybės ir naudojimo teisių ribojimus. 5.1. Servitutai Pagal Žemės įstatymo 2 straipsnį,83 žemės servitutas yra žemės savininko ar valstybinės žemės naudotojo prievolė įstatymų nustatyta tvarka leisti kitiems asmenims ribotai naudotis žemės sklypo dalimi. Žemės servitutai nustatomi ir panaikinami žemės įstatymo 11 straipsnyje nustatyta tvarka bei sąlygomis. Juos reglamentuoja taip pat atitinkami Vyriausybės nutarimai.84 Žemės servitutai gali būti nustatomi įstatymais, Vyriausybės nutarimais arba apskrities viršininko sprendimais, tarpusavio susitarimu,85 taip pat teismo sprendimu, kai žemės sklypo savininkas arba naudotojas ginčija valstybės institucijos sprendimo teisėtumą dėl servituto nustatymo, jeigu nustatant servitutą sutartimi tarp šalių kyla ginčas, o nenumačius būtų neįmanoma pagal paskirtį naudoti žemės sklypo.86 Dėl servitutų nustatymo reikalingumo ir teisingumo nekyla abejonė, nes: 1. Servitutai nustatomi konkrečiam sklypui, siekiant užtikrinti sklypo, dėl kurio nustatomas servitutas, tinkamą naudojimą.87 2. Servitutai nustatomi konkrečiam tikslui (konkrečiam visuomenės poreikiui patenkinti). 3. Servituto nustatymas nepanaikina žemės sklypo savininko ar naudotojo teisių, sudarančių servituto turinį, jei nustatytam servitutui netrukdo tokių teisių įgyvendinimas,88 o privati nuosavybė ir ūkinė veikla ribojama tiek, kiek tai susiję su kito asmens, asmenų grupės ar visuomenės nuosavybės ir kitų teisių įgyvendinimu. 4. Servitutu suteiktos teisės turi būti įgyvendinamos pagal tikslinę paskirtį, ir turi būti kuo mažiau ribojamos žemės sklypo savininko ir naudotojo teisės.89 5. Žemės savininkams ir naudotojams padaryti nuostoliai, nustačius servitutus įstatymais ar kitų valstybės institucijų sprendimu, atlyginami Vyriausybės nustatyta tvarka suinteresuotų asmenų ar valstybės lėšomis.90 6. Jei žemės sklypo savininkas ar naudotojas ginčija Vyriausybės ar apskrities valdytojo sprendimo teisėtumą dėl servituto nustatymo ar kompensacijos dydžio, jų sprendimai gali būti skundžiami teismui.91 7. Servitutas panaikinamas įstatymu, kai servitutas buvo nustatytas įstatymu arba šiuos sprendimus priėmusios institucijos sprendimu, kai išnyksta aplinkybės, dėl kurių buvo konkretus žemės servitutas nustatytas.92 Todėl aišku, kad privačios nuosavybės teisė gali būti ribojama visuomenės poreikiams nustatytais servitutais. Ar Vyriausybės ir apskrities valdytojas gali taip pat riboti privačią nuosavybę yra aktualus klausimas, todėl bus toliau nagrinėjamas šioje temoje. Taip pat labai svarbu išsiaiškinti, ar Vyriausybė gali numatyti atvejus ir tvarką, kaip Vyriausybė ir apskrities valdytojas gali servitutais apriboti privačią nuosavybę ir ūkinę veiklą. 5.2. Kiti žemės nuosavybės ir naudojimo teisių ribojimai Kitais žemės įstatyme nustatytais žemės nuosavybės ir naudojimo teisių apribojimais siekiama užtikrinti: 1) gretutinių žemės sklypų, naudotojų ir gyventojų teisių ir teisėtų interesų apsaugą; 2) tinkamą žemės sklypų, miško, vandens telkinių tam tikroje konkrečioje teritorijoje naudojimą ir apsaugą.93 Žemės įstatyme94 nustatoma žemės naudotojų pareiga, savo naudojamose žemės sklypuose vykdant ūkinę ar kitą veiklą, nepažeisti gretimų žemės naudotojų ir gyventojų interesų.95 Aplinkos apsaugos reikalavimai smulkiai detalizuojami Lietuvos Respublikos Aplinkos įstatyme.96 Įstatymas reguliuoja visuomeninius santykius aplinkosaugos srityje, nustato pagrindines juridinių bei fizinių asmenų teises ir pareigas išsaugant Lietuvos Respublikai būdingą biologinę įvairovę, ekologines sistemas bei kraštovaizdį, užtikrinant sveiką ir švarią aplinką, racionalų gamtos išteklių naudojimą. Siekiant tokių aukštų ir gražių tikslų, neišvengiamai yra suvaržomos privačios žemės naudotojų teisės bei ribojama ūkinės veiklos laisvė. Tačiau kartu Aplinkos apsaugos įstatymas neužkerta privačios žemės naudotojų teisės užsiimti norima ūkine veikla turimoje žemėje, jei, įvertinę planuojamos ūkinės veiklos poveikį aplinkai, numato priemones gamtos ištekliams racionaliai naudoti ir išvengti neigiamo poveikio aplinkai.97 Todėl galime teigti, kad ūkinė veikla šiuo įstatymu ribojama teisėtai, nes tai visiškai atitinka Konstitucijos, 46 straipsnio trečią dalį, o įstatymas orientuotas į racionalius kriterijus, reguliuoja, bet absoliučiai neužkerta kelio žemės savininkams užsiimti norima ūkine veikla. Pagal Saugomų teritorijų įstatymą,98 saugomos teritorijos gali būti steigiamos ir privačioje žemėje, jeigu ši žemė, pagal Žemės įstatymo 4 straipsnį, nėra išimtinė valstybės nuosavybė ir jei tai nėra rezervatas, valstybinio parko rezervatas ar Kuršių nerijos nacionalinis parkas. Priklausomai nuo saugomos teritorijos tipo, ribojimo laipsnio jose, ūkinė bei rekreacinė veikla gali būti apskritai draudžiama; reguliuojama ir ribojama ūkinė, rekreacinė veikla; taikomas specialus apsaugos režimas; ribojama tik tam tikra ūkinė, rekreacinė ir kitokia veikla bei ribojama ir reguliuojama ūkinė, rekreacinė bei kitokia veikla. Kaip matome pagal įstatymą, ne vien tik Seimas gali steigti saugomas teritorijas.99 Vyriausybei, Aplinkos apsaugos departamentui bei savivaldybėms įstatymai taip pat suteikia teisę steigti atskiras saugomas teritorijas.100 Saugomose teritorijose žemės savininkai ir naudotojai privalo laikytis veiklos apribojimų, nustatytų įstatymais bei specialiomis žemės ir miško naudojimo sąlygomis, saugomų teritorijų nuostatai, kitais poįstatyminiais norminiais dokumentais.101 Saugomų teritorijų įstatyme pasakyta, kad už veiklos apribojimą dėl tokių teritorijų steigimo žemės savininkams ir naudotojams mokomos kompensacijos Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka, taip pat kompensacijos priklauso, jeigu jau paskelbtoje teritorijoje žemės savininkams ir naudotojams ribojama ūkinė veikla. Žemės savininkai ir naudotojai turi teisę kreiptis į teismą dėl kompensacijų dydžio už ūkinės veiklos apribojimus, jei saugomos teritorijos įsteigtos, neatsižvelgus į žemės savininkų ir naudotojų pretenzijas.102 Tačiau nors įstatymai ir numato kompensacijas už veiklos apribojimus saugomose teritorijose, tačiau iki šiol nėra priimto Vyriausybės nutarimo, nustatančio kompensacijų mokėjimo tvarką, ir apskritai kompensacijos nėra mokamos. Žemės nuosavybės ir naudojimo teises riboja ir Žemės, ir Saugomų teritorijų įstatymuose nustatytos specialiosios žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo sąlygos. Žemės įstatymo 10 straipsnyje nustatyta, kad specialiąsias žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo sąlygas sudaro įstatymų nustatyti bendrieji žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo tam tikrose teritorijose apribojimai, sąlygos ir reikalavimai.103 Tokie ribojimai gali būti nustatyti siekiant užtikrinti atskiruose žemės sklypų, miškų ir vandens telkinių teritorijose esančių žemės naudmenų, gamtos, istorijos, archeologijos ir kultūros objektų, kraštovaizdžio objektų tinkamą naudojimą bei apsaugą.104 Kadangi tokie apribojimai yra numatyti Vyriausybės nutarimu, taip pat kiti atskiri poįstatyminiai norminiai aktai taip pat numato veiklos apribojimus, kurių žemės sklypų savininkai ir naudotojai privalo laikytis, todėl toliau bus nagrinėjamas apribojimų teisėtumas. Žemės sklypą perleidžiant privačion nuosavybėn, išnuomojant ar perduodant pagal panaudos sutartį, nustatytos specialiosios sąlygos ir ribojimai pereina naujam žemės sklypo savininkui ar naudotojui, todėl mums yra svarbiausia nustatyti ribojimų taikymo pagrįstumą ir teisėtumą, jei tokie ribojimai yra nustatomi Vyriausybės nutarimais ir kitais teisės aktais. 6. Vyriausybės ir kitų institucijų kompetencija šioje srityje Norint išsiaiškinti Vyriausybės nutarimų bei ministro įsakymais išleistų teisės aktų teisėtumo klausimą, bus remiamasi jų išleistų konkrečių teisės aktų analize. Taip pat bus nagrinėjama Vyriausybės ir apskrities valdytojo kompetencija nustatyti servitutus privačioje žemėje. Svarbiausias dėmesys bus skiriamas Vyriausybės nutarimui “Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo”, Vyriausybės nutarimui “Dėl regioninių parkų nuostatų patvirtinimo” bei aplinkos ministro įsakymui “Dėl paviršinio vandens telkinių pakrančių apsaugos juostų ir zonų nustatymo taisyklių patvirtinimo”, taip pat Vyriausybės nutarimui “Dėl Žemės servitutų nustatymo, įregistravimo ir panaikinimo tvarkos patvirtinimo”. Kadangi kiekvienu konkrečiu atveju, analizuojant teisės akto galiojimo klausimą, turi būti nagrinėjamas konkretus teisės aktas bei jį priėmusios institucijos kompetencija, todėl dėl darbo ribotos apimties yra pasirinkti tie teisės aktai, kurie daugiausia riboja asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principams ir kurie paliečia didžiausią privačios žemės savininkų ir naudotojų dalį, dėl to jų galiojimo teisėtumo klausimas pirmiausia iškyla. 6.1. Ar turėjo įgaliojimus priimti tokius teisės aktus? Analizuojant Vyriausybės ir ministerijos priimtų teisės aktų teisėtumo klausimą, pirmiausia reikia išsiaiškinti, ar jos buvo įgalintos priimti tokius teisės aktus, ar veikė savo nuožiūra, viršydamos įstatymų nustatytą kompetenciją. Pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją,105 Vyriausybė vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo. Pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją,106 ministras sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus, taip pat vykdo kitas įstatymų numatytas funkcijas. Kitas įstatymais numatytas ministerijų funkcijas konkretizuoja Vyriausybės įstatymas.107 Jis numato ministrų kompetenciją įsakymų ir įsakymais patvirtintų kitų teisės aktų leidimą. Taigi pagal Konstituciją, išeitų, kad Vyriausybė be kitų funkcijų priima nutarimus, reikalingus įstatymuose numatytoms normoms įgyvendinti, tačiau tik tokius nutarimus, kuriuos tiesiogiai Vyriausybei priskiria įstatymas. Ministerija leidžia įsakymus ir įsakymais patvirtintus kitus teisės aktus, ministerijos kompetencijai priklausančiais klausimais. Tokie įgaliojimai Vyriausybei atsiranda iš valdžių padalinimo principo. Aiškindama šį principą, Konstitucinis Teismas pažymėjo,108 kad šis principas reiškia, jog įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios turi būti atskirtos ir pakankamai savarankiškos, bet kartu turi būti jų pusiausvyra. Kiekvienai valdžios institucijai yra nustatyta jos paskirtį atitinkanti kompetencija, kurią lemia tos valdžios institucijos vieta tarp kitų valdžios institucijų, jos įgaliojimų santykis su kitų institucijų įgaliojimais.109 Lietuvos Respublikos Žemės įstatymo 5 straipsnyje, reglamentuojant Lietuvos Respublikos žemės fondo naudojimą, pasakyta, kad žemė naudojama, laikantis įstatymų ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytų specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų. Šiuo punktu įstatymo leidėjas paveda Vyriausybei nustatyti specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas, kurių laikantis bus naudojama Lietuvos teritorijoje esanti žemė. Kiti Žemės įstatymo straipsniai reglamentuoja žemės savininkų bei naudotojų teises bei pareigas laikytis Vyriausybės nustatytų sąlygų. Saugomų teritorijų įstatyme taip pat nemažas dėmesys skiriamas šioms specialioms sąlygoms, pabrėžiant, kad jos yra patvirtintos Vyriausybės nutarimu, todėl abejonių nelieka, kad Vyriausybė, vykdydama šiuos įstatymus, ne tik turėjo įgaliojimus, bet ir privalėjo patvirtinti specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas. Ieškant Vyriausybės įgaliojimų buvimo, tvirtinant Regioninių parkų nuostatas,110 pasinaudosime jau minėtu Saugomų teritorijų įstatymų, kurio 6 straipsnyje pasakyta, kad veiklos saugomose teritorijose apribojimai nustatomi nuostatuose ir kituose norminiuose dokumentuose. Kadangi regioniniai parkai taip pat priskiriami prie saugomų teritorijų ir šios saugomos teritorijos turi bendruosius nuostatus,111 todėl niekam nekyla abejonės, kad Vyriausybė turėjo įgaliojimus tvirtinti regioninių parkų nuostatus. Aplinkos ministro įsakymu patvirtinos “Paviršinio vandens telkinių pakrančių apsaugos juostų ir zonų nustatymo taisykles”112 buvo patvirtintos vadovaujantis Lietuvos Respublikos Aplinkos apsaugos įstatymu,113 Lietuvos Respublikos Vandens įstatymu114 bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu.115 Todėl šios taisyklės taip pat nėra iš “piršto laužtos”, o remiasi galiojančias įstatymais ir ministerijos nuostatais, todėl galime teigti, kad ministerija buvo Vyriausybės įgaliota institucija patvirtinti šias taisykles. Vyriausybei ar apskrities viršininkui kompetenciją nustatyti servitutus privačioje žemėje, jeigu to reikia visuomenės poreikiams tenkinti, yra suteikta Žemės įstatymu.116 Taip pat šio įstatymo, 11 straipsnio, trečioje dalyje yra pasakyta, kad žemės savininkams ir kitiems naudotojams už nuostolius dėl nustatytų servitutų gali būti atlyginama Vyriausybės nustatyta tvarka suinteresuotų asmenų ar valstybės lėšomis. Vyriausybės nutarimas “Dėl žemės servitutų nustatymo, įregistravimo ir panaikinimo tvarkos patvirtinimo” buvo priimtas vadovaujantis anksčiau paminėtu straipsniu, bei Žemės įstatymo 30 straipniu, pagal kurį Vyriausybė įstatymų nustatyta tvarka leidžia ir tikslina norminius aktus žemės nuosavybės valdymo, naudojimo ir kitais žemės santykių reguliavimo klausimas, taip pat nustato veiklos apribojimus ir žemės naudojimo sąlygas suteikiamose naudotis žemės sklypuose. Kadangi nebuvo įstatymais deleguotos kompetencijos Vyriausybei išleisti ar patikslinti norminį aktą dėl servitutų nustatymo privačioje žemėje (žemės nuosavybės , valdymo, naudojimo ir kitais žemės santykių reguliavimo klausimas), o veiklos apribojimus bei žemės naudojimo sąlygas gali nustatyti tik suteikiamose naudotis žemės skypuose, tai yra valstybinės žemės sklypuose, Vyriausybės sprendimu, todėl Vyriausybė negalėjo nutatyti atvejų, kaip servitutai turi būti nustatomi privačioje žemėje. Todėl Vyriausybė ir apskrities viršininkas turėjo kompetenciją nustatyti servitutus ir privačios žemės sklype remiantis įstatymu117, tačiau Vyriausybė neturėjo kompetencijos reglamentuoti servitutų nustatymo tvarkos privačioje žemėje. 6.2. Ar nebuvo peržengtos tokio reguliavimo ribos? Nors Vyriausybė ir ministerija turėjo įgaliojimus tvirtinti tokį Vyriausybės nutarimą ar įsakymą, tačiau taip pat labai svarbu yra nustatyti, ar nebuvo peržengtos tokių įgaliojimų ribos ir ar neviršijo šios institucijos savo kompetencijos. Konstitucinis Teismas, vertindamas įstatymo ir poįstatyminio akto tarpusavio santykį bei poįstatyminio teisės akto svarbą, 1994 m. sausio 19 dienos nutarime pažymėjo, kad visi kiti teisės aktai, išskyrus įstatymus, turi būti priimami remiantis įstatymais ir negali jiems prieštarauti, tai - yra turi būti poįstatyminiai. Poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo nustatytais pagrindais ir tvarka kompetentingo organo priimtas teisės aktas. Poįstatyminiu aktu yra realizuojamos įstatymų normos, tačiau joks teisės aktas negali pakeisti paties teisės akto ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios savo galia konkuruotų su įstatymo normomis, keistų šias normas ar jų įgyvendinimą padarytų priklausomą nuo tam tikrų sąlygų.118 Vyriausybė, turėdama kompetenciją priimti nutarimą “Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų” numatė esminius ūkinės veiklos apribojimus, kurie viršijo įstatymais numatytą kompetenciją. Pakrantės apsaugos juostuose uždrausdama įrengti poilsiavietes,119 vandens telkinių apsaugos zonose drausdama statyti naujus gyvenamuosius namus, vasarnamius, ūkininko ūkio ir kitus pastatus už miestų, miestelių ir kaimo ribų arčiau kaip 100 metrų iki vandens telkinio kranto linijos arba 50 metrų – nuo terasos šlaito briaunos.120 Šios nuostatos yra įstatymo, bet ne poįstatyminio teisės akto, pobūdžio teisės norma. Be to, šia norma nustatoma kitokios negu Žemės įstatyme nustatytos žemės savininkų, žemės naudotojų teisės ir pareigos. Pagal Žemės įstatymą, žemės savininkų ir naudotojų pareiga laikytis veiklos apribojimų ir šių sąlygų, kai tuo tarpu Vyriausybė, viršydama kompetenciją, šiose sąlygose nustato veiklos apribojimus. Tuo keičiamas įstatymų sureguliuotas galimų teisinių santykių turinys bei neatitinka Žemės įstatymo 3 straipsnyje įtvirtintos žemės nuosavybės turinio, pagal kurį įgyvendindamas savo teises žemės savininkas neturi pažeisti Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, kitų asmenų teisių ir laisvių. Taip pat Konstitucinis Teismas, vertindamas Konstitucijoje numatytas teisių ribojimo galimybes, nustatė, kad svarbu atsižvelgti į atitinkamos teisės (ar laisvės) paskirtį bei prasmę ir Konstitucijoje numatytas jos ribojimo galimybes bei sąlygas. Ieškant atsakymo į klausimą, ar konkretus ribojimas demokratinėje visuomenėje yra būtinai reikalingas, pirmiausia būtina išsiaiškinti ribojimo tikslus bei paskirtį, o antra, nustatyti, ar ribojimo priemonės proporcingos siekiamam teisėtam tikslui.121 Šis Vyriausybės nutarimas savo teisės normomis konkuruoja tiek su Civiliniu kodeksu,122 pagal kurį savininkas valdo jam priklausanti turtą, naudojasi bei disponuoja juo pagal Lietuvos Respublikos įstatymus, nepažeisdamas kitų asmenų teisių ar teisėtų interesų, tiek su Lietuvos Respublikos žemės įstatymu,123 pagal kurį žemės savininkas turi teisę užsiimti bei leisti kitiems asmenims (pvz. nuomininkams) užsiimti žemės sklype įstatymų nedraudžiama ūkine veikla. Todėl asmuo, kuris užsiima įstatymais nedraudžiama ūkine veikla, valdo jam priklausančią žemę, naudojasi bei disponuoja ją pagal Lietuvos Respublikos įstatymus, nepažeisdamas kitų asmenų teisių ar teisėtų interesų, o šis Vyriausybės nutarimas, kuris yra tik poįstatyminis aktas, nepagrįstai drausdamas ar kitaip ribodamas privačios žemės naudojimą (nuosavybės teisę), tuo pačiu riboja (uždraudžia), užsiimti įstatymais nedraudžiama ūkine veikla bei prieštarauja asmens ūkinės veiklos laisves ir iniciatyvos principams, įtvirtintiems Konstitucijoje. Nepagrįstu ribojimu galime laikyti tokį suvaržymą, kuris suvaržo privačios nuosavybės naudojimą, tačiau nesusijęs su visuomenės interesų gynimu, aplinkos apsaugos reikalavimų užtikrinimu, kitų asmenų teisių ir laisvių apsauga. Nėra jokio pagrįstumo drausti statyti naujus statinius 100 metrų atstumu iki vandens kranto linijos, kai esamose sodybose nėra draudžiama statyti ir rekonstruoti pastatus mažesniu atstumu.124 Taip pat reikėtų pabrėžti, kad turistinio objekto patrauklumas dažnai priklauso nuo atstumo iki vandens telkinio, esant šiuolaikinėms technologijoms, galima lengvai išvengti neigiamo poveikio aplinkai, o tokiu Vyriausybės nutarimu yra suvaržomas ūkinės veiklos laisvės principas, nes asmuo, įsigijęs žemės sklypą, negali laisvai užsiimti turizmo veikla, taip pat suvaržoma jo nuosavybės teisė į žemę. Kitas tuo pačiu Vyriausybės nutarimu125 įtvirtintas apribojimas, neleidžiantis statyti rekreacinių teritorijų apsaugos zonose statinius, mažinančius kraštovaizdžio estetinę vertę yra orientuotas į subjektyvius kriterijus. Nesant oficialiai patvirtintos metodikos, kaip turi būti paskaičiuojama kraštovaizdžio estetinė vertė, toks apribojimas leidžia valstybės tarnautojams skirtingai traktuoti šį punktą, dažnai visai uždraudžiant statyti statinį, taip suvaržydami privačios žemės naudotojų ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principus. Kadangi saugomos teritorijos Lietuvoje sudaro 11,5 % visos šalies ploto, o regioniniai parkai 55  visų saugomų teritorijų ploto,126 tai regioniniai parkai sudarys netgi 6 % saugomų teritorijų ploto. Pagal Saugomų teritorijų įstatymą, regioniniame parke žemės nuosavybė gali būti valstybinė ir privati, todėl apribojimai, patvirtinti Vyriausybės nutarimu “Dėl regioninių parkų nuostatų patvirtinimo”, paliečia nemažai privačios nuosavybės subjektų teisių, nes šiuo nutarimu patvirtinami 27 regioninių parkų nuostatai.127 Visų šių regioninių parkų nuostatai yra praktiškai identiški, kurių bendruosiuose nuostatuose pasakyta, kad atkuriant nuosavybės teises, regioninio parko žemė perduodama nuosavybėn ribotam tiksliniam naudojimui. Tai atitinka Saugomu teritorijų įstatymo, 5 straipsnio, šeštą dalį ir neviršija Vyriausybei nustatytos kompetencijos tvirtinti regioninių parkų nuostatus. Tačiau Vyriausybė, reguliuodama regioninių parkų apsaugą, tokiomis abstrakčiomis normomis, kaip ūkinė, rekreacinė ir kita veikla, negali "keisti parko kraštovaizdžio", "pažeisti ekologinės pusiausvyros", užkerta kelią absoliučiai visai ūkinei, rekreacinei ir kitai veiklai. Nes, nors ir pati mažiausia veikla, vienaip ar kitaip pakeis kraštovaizdį. Todėl galime teigti, kad šiuo Vyriausybės nutarimu uždraudžiama absoliučiai visa ūkinė veikla regioniniuose parkuose, nors įstatymai128 leidžia ribotą ūkinę veiklą šiuose teritorijose. Todėl Vyriausybė, turėdama kompetenciją nustatyti konkrečius ūkinės veiklos apribojimus, priklausomai nuo konkrečių saugomų gamtinių vertybių tuose parkuose, nustato absoliutų draudimą ir viršija įstatymais nustatytą kompetenciją. Aplinkos ministro įsakymu patvirtintos “Paviršinio vandens telkinių pakrančių apsaugos juostų ir zonų nustatymo taisyklės”,129 numato kriterijus ir procedūras, kaip turi būti nustatomos šios zonos. Juose nėra įtvirtintos nei vienos normos, kaip turi būti reguliuojama ar ribojama ūkinė veikla. Ribojimo laipsnį šiose zonose reglamentuoja anksčiau paminėtas Vyriausybės nutarimas “Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų”. Tačiau visiškai aišku, kad nuo pakrančių apsaugos juostų ir zonų dydžio priklauso, ar konkretus žemės sklypas, jo dalis ir kokia privačios žemės sklypo dalis patenka į šią zoną, kartu patekdami į teritoriją, kurioje ribojama ūkinė veikla. Todėl šis teisės aktas, nors ir netiesiogiai, tačiau suvaržo privačios žemės naudotojų teises. Todėl “Paviršinio vandens telkinių pakrančių apsaugos juostų ir zonų dydžius” turėtų reglamentuoti Vandens įstatymas. Tačiau įstatymu galėtų būti nustatytas tik juostų ir zonų minimalus-maksimalus plotas, pavedant Vyriausybei to ploto ribose konkretizuoti vandens apsaugos teritorijų dydžius, priklausomai nuo toje teritorijoje esančių gamtinių sąlygų skirtingumo. Yra pabrėžiama, kad tokia kompetencija turėtų būti suteikiama Vyriausybei, bet ne ministerijai, nes šiose zonose ūkinės veiklos apribojimai yra žymiai griežtesni nei likusios teritorijos dalyje. Todėl Vyriausybei, nustačius paviršinio vandens telkinių pakrančių apsaugos juostų ir zonų nustatymo taisykles, neviršijant įstatymais numatytos kompetencijos, šios taisyklės padėtų žymiai objektyviau nustatyti zonas ir juostas, nes Vyriausybės projekto derinimo metu dalyvautų visos suinteresuotos institucijos,130 o teisės aktas nebūtų priimtas vienašališkai.131 Sprendžiant, ar nebuvo viršyta kompetencija servitutų nustatymo atveju, galime analizuoti tik apskrities viršininko ir Vyriausybės sprendimų kompetenciją nustatant servitutus. Kadangi Vyriausybė iš viso neturėjo kompetencijos nustatyti Žemės servitutų nustatymo, įregistravimo ir panaikinimo tvarkos privačioje žemėje, todėl Vyriausybės ir apskrities viršininko sprendimai neviršija Žemės įstatymo, tačiau negalėtų remtis nekompetetingo organo priimtu nutarimu,132 tačiau kad šis Vyriausybės nutarimas, tai yra jos dalis, reglamentuojanti veiklą privačioje žemėje, yra neteisėtas, gali pripažinti tik Konstitucinis Teismas. 6.3. Ar apskritai šios institucijos gali reglamentuoti tam tikrą visuomeninių santykių, susijusių su asmens laisvėmis ir teisėmis sritį? Šioje dalyje reikia nustatyti, ar teisės aktai pagal suderinamumą, pagal jų hierarchiją, reguliavimo apimtį bei juose įtvirtintas normas, nustatančias specialiąsias sąlygas, ribojančias privačios nuosavybės teisės, asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principams, atitinka teisės akto paskirtį ir tikslą.133 Konstituciniam Teismui, iškilus klausimui, ar Seimas gali pavesti Vyriausybei reguliuoti santykius, susijusius su žmogaus teisėmis ir laisvėmis, 1995 m. spalio 26 d. nutarime konstatavo: "Teisės leisti įstatymus delegavimas Vyriausybei turi būti legitimus, tai yra pagrįstas valstybės Konstitucijoje įtvirtintomis nuostatomis. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įstatymų leidybos delegavimas nenumatytas, todėl Vyriausybė gali priimti tik poįstatyminius teisės aktus. Įstatymų ir poįstatyminių valdymo aktų reguliavimo ribos priklauso nuo daugelio veiksmų - teisės tradicijų, visuomenės politinės ir teisinės kultūros lygio, tačiau tiek teorijos, tiek įstatymų leidybos praktikos požiūriu tam tikri visuomenės prioritetiniai dalykai turi būti reguliuojami tik įstatymais. Demokratinėje visuomenėje prioritetas teikiamas žmogui, todėl viskas, kas susiję su pagrindinėmis žmogaus teisėmis ir laisvėmis, reguliuojamas įstatymais. Tai ir žmogaus teisių ir laisvių patvirtinimas, ir jų turinio apibrėžimas, ir apsaugos bei gynimo teisinės garantijos, ir leistinas jų apribojimas, ir kt."134 Aiškinant šį išsamų Konstitucinio Teismo nutarimą Vyriausybės priimamų teisės aktų teisėtumo požiūriu, galime konstatuoti, kad Vyriausybės, o tuo labiau kitų institucijų priimti teisės aktai savo galia įstatymui neprilygsta, su įstatymu konkuruoti ar jo pakeisti negali. Privačios nuosavybės teisės, asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principai yra glaudžiai susiję su pagrindinėmis teisėmis ir laisvėmis, todėl jas riboti gali tik įstatymai, tai yra įstatymo, bet ne Vyriausybės ar kitos institucijos reguliavimo dalykas. Vyriausybė nutarimus, kaip nustato Konstitucija,135 priima spręsdama valstybės valdymo reikalus. Todėl galėtume teigti, kad Vyriausybės nutarimais neturėtų būti konkretinamos konstitucinės teisės normos, nes valstybės valdymo santykius reglamentuoja administracinės teisės normos. Tačiau, kaip rodo Konstitucinio teismo praktika, nemažai konstitucinės teisės normų yra būtent šiose nutarimuose, dėl to iškyla konstitucingumo klausimai.136 Ministerijų ir Vyriausybės įstaigų teisės aktai dažniausiai yra žinybiniai teisės aktai. Tačiau kartais tokių ministerijų, departamentų leidžiami teisės aktai tampa privalomi asmenims, neįeinantiems į tų ministerijų, departamentų sistemą. Tokie jie tampa tada, kai Seimas ar Vyriausybė, tai yra įstatymu ar vyriausybės nutarimu, tiesiogiai suteikia minėtoms institucijoms leisti platesnio (bendro privalomojo pobūdžio) norminius teisės aktus.137 Tačiau atsižvelgdami į konstitucinės teisės reguliavimo dalyką, į tai, kad jie yra netgi žemesnio lygio už Vyriausybės nutarimus, ir tai, kad pačiuose Vyriausybės nutarimuose neturėtų būti konstitucinių normų, ypač susijusių su asmens teisėmis ir laisvėmis, taigi šiuose nutarimuose apskritai neturi būti įgyvendinamos konstitucinės teisės normos. Nagrinėdami Lietuvos teisinę sistemą, dažnai matome, kad Seimas kartais perduoda dalį jam būdingų įgaliojimų Vyriausybei. Todėl dalis Seimo kompetencijos tampa Vyriausybės kompetencijos dalimi. Šiuo atveju įvyksta įstatymo leidėjo ir vykdomosios valdžios kompetencijos konfliktas. Tačiau Konstitucinis Teismas šiuo atveju turėtų apginti Seimo kompetenciją, nors ir pats įstatymų leidėjas perdavė dalį funkcijų.138 Kadangi Konstitucijoje yra įtvirtintas valdžių padalinimo principas, aiškiai nustatytos Seimo bei Vyriausybės kompetencijos ribos, taip pat valdžios galias riboja Konstitucija, todėl tik parlamentas, leisdamas įstatymus, gali reguliuoti svarbius visuomenės gyvenimo klausimus bei riboti privačią nuosavybę ir asmens ūkinę veiklą ir iniciatyvą. Tuo tarpu Vyriausybė poįstatyminio lygio aktais tik konkretina, detalizuoja įstatymo normas, bet negali sukurti naujų ribojančių nuostatų. 7. Teisinių konfliktų tarp privačios žemės naudotojų ir valstybės institucijų sprendimo galimybės 7.1. Procedūra ir kompetencija 7.1.1. Dėl Vyriausybės norminio akto Asmuo, manantis, kad jo konstituciniai ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principai pažeidžiami, gali savo teises ginti teismine tvarka, pasinaudodamas Konstitucijos 6 straipsniu.139 Ar privačios žemės apribojimai, įtvirtinti Vyriausybės nutarimuose, ribojantys privačios nuosavybės teisės, asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principams yra neteisėti, sprendžia Konstitucinis Teismas. Konstitucinis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo aktai neprieštarauja konstitucijai, taip pat, ar Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktai neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams.140 Tačiau taip pat daug klausimų reguliuoja įvairios žinybinės instrukcijos, taisyklės, kurias leidžia ministerijos ir departamentai, ir dėl kurių galiojimo gali iškilti konstitucingumo klausimai. Tačiau šių žinybinių ir norminių aktų atitikimo Konstituciją ir įstatymus kontrolės mechanizmas Konstitucijoje nenumatytas.141 Tai suponuoja mintį, kad Konstitucinės normos šiais teisės aktais negali būti iš viso įgyvendinamos. Nors Konstitucija yra vientisas ir tiesiogiai taikomas aktas, o kiekvienas savo teises gali ginti remdamasis Konstitucija,142 tačiau pilietis kreiptis į Konstitucinį Teismą tiesiogiai negali. Todėl analizuodami žmogaus teisių ir laisvių gynimą Konstituciniame Teisme, reikia paminėti esminę teisinio reguliavimo ypatybę, visų pirma tai, kad Lietuvos teisinėje sistemoje nenumatyta asmens teisė tiesiogiai kreiptis į Konstitucinį Teismą. Lyginant su kitomis teisinėmis sistemomis, Lietuvoje nėra nei individualaus skundo (actio populiaris), nei konstitucinio skundo galimybės.143 Todėl asmuo Konstitucinį Teismą gali pasiekti per bendrosios kompetencijos teismą tada, kai iškils juridinis konfliktas.144 Konstitucijoje ir įstatyme nėra reglamentuojama, kokioje teisminio nagrinėjimo stadijoje teisėjas gali sustabdyti bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Konstitucinį Teismą. Tai yra daugiau teorinio ginčo objektas.145 Konstitucijoje146 yra įvardijama, kad "teisėjas" gali kreiptis į Konstitucinį Teismą. Konkretus teismas nėra įvardijamas, todėl į Konstitucinį Teismą gali kreiptis Aukščiausiasis teismas, Apeliacinis teismas, apygardų ir apylinkių teismai.147 Tik taip garantuojama kiekvieno piliečio teisė apginti savo pažeistas teises ir laisves, įtvirtintas Konstitucijoje.148 Teismas, nagrinėdamas konkretų ginčą į Konstitucinį Teismą galės kreiptis tik tuo atveju, jeigu kils teisinė abejonė, ar įstatymas arba kitas teisinis aktas, kuris turi būti taikomas konkrečioje byloje, neprieštarauja Konstitucijai. Šiame etape daug kas priklauso nuo teisėjo problemos suvokimo bei objektyvumo. Nors iš kitos pusės teisėjas visada turi būti tikras, kad yra bent minimalių argumentų abejoti teisės normos teisėtumu. Tačiau galėtų būti numatyta galimybė byloje dalyvaujančioms šalims apskųsti teismo (teisėjo) atsisakymą sustabdyti bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Konstitucinį Teismą. 149 Teisėjas, negalėdamas taikyti įstatymo ar Vyriausybės nutarimo, kuris prieštarauja Konstitucijai ar įstatymui, kreipiasi į Konstitucinį Teismą, kuris išsprendžia, ar konkretus įstatymas, ar kitas teisės aktas atitinka Konstituciją.150 Reikėtų dar paminėti, kad teisę kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl Vyriausybės aktų sutikimo su Konstitucija ir įstatymais į Konstitucinį Teismą be paprastos kompetencijos teismų gali kreiptis ir nemažiau kaip 1/5 visų Seimo narių, taip pat Respublikos Prezidentas.151 Respublikos Prezidento teikimas Konstituciniam Teismui ar Seimo nutarimas ištirti, ar Vyriausybės nutarimas neprieštarauja Konstitucijai ar įstatymams, sustabdo šio akto galiojimą.152 Tuo tarpu teismo kreipimasis nesustabdo to akto galiojimo. Konstitucinis Teismas, išnagrinėjęs bylą, priima nutarimą, pagal kurį konstatuoja, kad teisės aktas prieštarauja ar neprieštarauja Konstitucijai ar įstatymams.153 7.1.2 Dėl norminio administracinio akto Dėl ministro įsakymu patvirtinto teisės akto teisėtumo klausimo, pilietis gali kreiptis į Administracinį teismą.154 Tačiau šis teismas nesprendžia bylų, kurios yra priskirtos Konstitucinio teismo kompetencijai,155 tai yra susiję su įstatymų ir vyriausybės nutarimų teisėtumo klausimu. Skirtingai nei į Konstitucinį Teismą, į šį teismą pilietis gali kreiptis tiesiogiai su skundu. Su pareiškimu į administracinį teismą, prašant ištirti, ar viešojo administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, taip pat turi teisę kreiptis Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, valstybės kontrolės pareigūnai, apskričių viršininkai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, taip pat prokurorai. Todėl asmuo į administracinį teismą gali pakliūti tiek tiesiogiai, tiek ir per bendros kompetencijos ar specializuotą teismą. Antruoju atveju, yra tokia pati procedūra, kaip ir asmeniui patenkant į Konstitucinį Teismą, kai bendrosios kompetencijos teismas sustabdo bylos nagrinėjimą ir nutartimi kreipiasi į administracinį teismą.156 Tačiau šiuo atveju administracinis teismas spręs klausimą, ar atitinkamas aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, bet nenagrinės jo atitikimo Konstitucijai. Tai dar karta patvirtina, kad tokio lygio teisės aktuose neturėtų būti normų, o juo labiau ribojimų, susijusių su Konstitucinėmis teisės normomis. 7.2. Pasekmės 7.2.1. Konstituciniam teismui priėmus sprendimą Konstitucijos 107 straipsnio pirmoje dalyje yra suformuluota pagrindinė teisinė norma, apibūdinanti Konstitucinio Teismo sprendimų teisinius padarinius. Čia yra pasakyta, kad Vyriausybės aktas (ar jos dalis) negali būti taikoma nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, kad tas aktas (ar jo dalis) prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Konstitucinio teismo įstatymas157 detalizuoja Konstitucinio Teismo sprendimo pasekmes, kad visos valstybės institucijos bei jų pareigūnai privalo panaikinti savo priimtus poįstatyminius teisės aktus ar jų nuostatas, kurie pagrįsti nekonstituciniu teisės aktu. Taip pat šis straipsnis užtikrina, kad nebūtų vykdomi sprendimai, pagrįsti teisės aktais, prieštaraujančiais Konstitucijai ar įstatymams. Tačiau Konstitucinio Teismo sprendimas užkerta kelią tik naujiems sprendimams, tačiau nepanaikina sprendimų, kurie buvo įvykdyti iki atitinkamo Konstitucinio Teismo nutarimo įsigaliojimo.158 Todėl tokią spragą galėtų užpildyti tik įstatymo leidėjas ar Vyriausybė, priimdama sprendimą panaikinti nepagrįstus apribojimus ir numatydama kompensacinį mechanizmą dėl neteisėtai taikytų apribojimų. 7.2.2. Administraciniam teismui priėmus sprendimą Išnagrinėjęs bylą administracinis teismas arba atmeta skundą (prašymą) kaip nepagrįstą arba patenkina skundą (prašymą) ir panaikina skundžiamą aktą ar jo dalį. Skundžiamo akto panaikinimas reiškia, kad konkrečiu atveju atkuriama buvusi iki ginčijamo akto padėtis, tačiau iki panaikinto akto, galiojusio kito akto teisinė galia savaime neatsikuria, todėl šiuo atveju arba tapati institucija, arba aukštesnė institucija, tai yra Vyriausybė ar Seimas, turėtų sureguliuoti šiuos teisinius santykius. Išvados Tarptautiniuose teisės dokumentuose įtvirtinta teisė turėti nuosavybę ir ja disponuoti yra viena svarbiausių žmogaus prigimtinių teisių. Apribojimai privačios nuosavybės disponavimu yra galimi, tik jei jie yra numatyti įstatymais ir būtini demokratinėje valstybėje. Jie turi būti proporcingi visuomeniniams tikslams. Taigi nors tarptautinės teisės normos leidžia riboti asmens ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą, tačiau griežtai numato rėmus ir ribas, kada jie turi būti taikomi, kokiais teisės aktais ir kokį ribojimo laipsnį jie leidžia. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje yra įtvirtint privačios nuosavybės teisės, asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principai, glaudžiai susiję su pagrindinėmis žmogaus teisėmis ir laisvėmis, taip pat nuosavybės neliečiamybės principas bei įstatymų leidėjo pareiga - apsaugoti nuosavybes teises. Tačiau nuosavybės neliečiamumo principo negalime traktuoti kaip absoliutaus, nes nei Konstitucija, nei galiojanti kitų įstatymų sistema, nei visuotinai pripažintos tarptautinės teisės normos nepaneigia galimybės įstatymais nustatytomis sąlygomis ir tvarka apriboti nuosavybes teises į turtą. Yra leidžiama paimti turtą, bet tik įstatymų nustatyta tvarka visuomenės poreikiams, teisingai atlyginant, arba apriboti jo valdymą, naudojimą ar disponavimą dėl bendros tautos gerovės. Todėl šių teisių įtvirtinimas Konstitucijoje dar nereiškia, kad piliečiams bus garantuojama absoliuti laisvė ir iniciatyva. Nes Konstitucijoje įtvirtinama taip pat valstybės pareiga - nustatyti ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos ribas, kad nebūtų pažeistos kitų asmenų teisės ar teisėti interesai. Kadangi Konstitucija leidžia riboti asmens ūkinę veiklą ir iniciatyvą, o, kaip teigia Konstitucinis Teismas, demokratinėje visuomenėje prioritetas teikiamas žmogui, todėl viskas, kas susiję su pagrindinėmis žmogaus teisėmis ir laisvėmis, turi būti reguliuojama įstatymais. Todėl tik įstatymai gali riboti ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą privačioje žemėje. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įstatymų leidybos delegavimas Vyriausybės nesuteiktas, todėl ji gali priimti tik poįstatyminio lygio teisės aktus, įgyvendindama įstatymuose nustatytas normas. Todėl Vyriausybės ar juo labiau kitų institucijų priimti teisės aktai įstatymams prilygti ar su jais konkuruoti negali. Kaip parodė tokių institucijų išleistų, konkrečių teisės aktų analizė, Vyriausybė dažnai, turėdama ribotą kompetenciją numatyti žemės naudojimo sąlygas, numatė esminius žemės naudojimo apribojimus, kurie viršijo įstatymais suteiktą kompetenciją. Nepagrįstai ribodama ūkinę veiklą ir iniciatyvą privačioje žemėje, ji uždraudė užsiimti įstatymais nedraudžiama ūkine veikla bei pakeitė įstatymais sureguliuotų galimų teisinių santykių turinį. Ribojimo priemonės tapo neproporcingos siekiamam tikslui, o pats Vyriausybės nutarimas ėmė konkuruoti su įstatymo normomis. Tokiais apribojimais buvo suvaržyta ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva privačioje žemėje, tačiau jie nebuvo susiję su visuomenės interesų gynimu, aplinkos apsaugos reikalavimų užtikrinimu bei kitų asmenų teisių ir laisvių apsauga. Remdamasi subjektyviais kriterijais bei abstakčiomis normomis, įstatymų vykdomoji valdžia uždraudė praktiškai visą ūkinę veiklą atskiruose saugomose teritorijose (regioniniuose parkuose), nors įstatymai ir leidžia ribotą ūkinę veiklą juose. Nesant konkrečių teisės normų tokie apribojimai valstybės tarnautojams leidžia skirtingai traktuoti teisės normas bei nepagrįstai drausti ūkinę veiklą. Nors įstatymai ir numato kompensacijas už ūkinės veiklos apribojimus saugomose teritorijose, tačiau ši tvarka Vyriausybės nėra įgyvendinta ir kompensacijos nėra mokamos. Suprantant, kad valstybei šiuo metu būtų per didelė našta įgyvendinti tokį kompensacinį mechanizmą, todėl turėtų būti naikinami nepagįsti apribojimai, juo labiau, jeigu yra įtvirtinti Vyriausybės nutarimais ar kitais teisės aktais. Kaip parodė šioje temoje atliktų teisės aktų analizė, ministerijos išleisti teisės aktai taip pat, nors ir netiesiogiai, gali suvaržyti privačios žemės naudotojų teises, patvirtinant atskirų teritorijų nustatymo tvarką, nes šiose teritorijose ūkinė veikla ribojama žymiai daugiau nei likusioje teritorijos dalyje. Nors galime abejoti, ar Seimas galėjo Vyriausybei bei apskrities viršininkui deleguoti kompetenciją nustatinėti servitutus privačioje žemėje, tačiau jų kompetencija neviršija įstatymais suteiktos teisės, o žemės savininkas ar naudotojas gali ginčyti tokių sprendimų teisėtumą teisme. Tačiau Vyriausybė neturėjo kompetencijos reguliuoti servitutų nustatymo tvarkos privačioje žemėje. Galime konstatuoti, kad Vyriausybės nutarimais neturėtų būti konkretinamos konstitucinės teisės normos, nes Vyriausybė priima nutarimus spręsdama valstybės valdymo reikalus. Atsižvelgiant į konstitucinės teisės reguliavimo dalyką viešojo administravimo subjektų leidžiamuose teisės aktuose, apskritai neturėtų būti įgyvendinamos teisės normos, susijusios su asmens teisėmis ir laisvėmis, nes jie yra netgi žemesni už Vyriausybės nutarimus. Tačiau, nors Vyriausybės nutarimai negalėtų riboti konstitucinių teisių, tačiau pripažinti, kad jie yra neteisėti negalime tuo atveju, kai pats įstatymų leidėjas perduoda vykdomajai valdžiai dalį kompetencijos, tai yra kompetenciją numatyti privačios žemės naudojimo apribojimus. Nors konkrečiu atveju pripažinti, ar Vyriausybės nutarimas yra neteisėtas, nes prieštarauja asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principams, gali tik Konstitucinis Teismas, ir kad viešojo administravimo subjekto išleistas teisės aktas prieštarauja įstatymams, gali tik administracinis teismas. Tačiau mes galime drąsiai konstatuoti, kad Vyriausybės nutarimai ir kiti teisės aktai yra neteisėti, kai jie yra išleisti neturint kompetencijos, arba turint kompetenciją, tačiau nustatant apribojimus privačioje žemėje ir nepagrįstai suvaržant privačios žemės naudotų teises, tai yra viršijant nustatytą kompetenciją. Todėl tokiu būdu Vyriausybės nutarimai ir kiti teisės aktai, ribojantys privačios žemės naudojimą, yra neteisėti dėl to, kad riboja asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos principams, įtvirtintiems Konstitucijoje. Santrauka anglų kalba WHETHER THE RESOLUTIONS OF THE GOVERNMENT OF THE LITHUANIAN REPUBLIC AND OTHER LEGAL ACTS, RESTRICTING USAGE OF PRIVATE LAND, ARE UNLAWFUL BECAUSE THEY LIMIT THE PRINCIPALS OF FREEDOM OF ECONOMIC ACTIVITIES AND INITIATIVES ESTABLISHED IN CONSTITUCION? Abstract The object of this paper is to determine whether and under what circumstances the Lithuanian Government and other institutions can limit or interfere with economic activity and initiatives relative to privately owned land. While the Constitution of Lithuania establishes the rights of individuals to own private property, as well as certain freedoms regarding economic activities and initiatives, and while these rights and freedoms are closely related to fundamental human rights and principals of inviolability of private property, they are not absolute. Neither the Constitution or other Lithuanian laws, nor standards of international laws, foreclose the power to limit property rights. However, such limitations must be imposed according to the terms and conditions established in the Constitution and laws, and must be necessary for the public benefit. This paper investigates the relationship between laws and bylaws, the competence of Government and other institutions, the importance of Constitutional principles, and reveals that there exist Governmental and other legal acts which limit principles of freedom of economic activities and initiatives in private property beyond the scope of that which is permitted by law or the Constitution. Said acts are unlawful to the extent that the Governmet or other institutions did not posses the authority to improve such limitations, or exceeded its authority by imposing baseless restrictions. Šaltiniai ir literatūra Norminiai teisės aktai 1. LR Konstitucija, Žin. (1992, Nr. 33-1014). 2. LR Konstitucijos 47 straipsnio antroje dalyje numatyto žemės sklypo įsigijimo nuosavybėn subjektų, tvarkos, sąlygų ir apribojimų konstitucinis įstatymas, Žin. (1996, Nr. 64-1503). 3. Dėl 1938 metų gegužės 12 dienos Lietuvos Konstitucijos galiojimo atstatymo (LR Aukščiausioji Taryba-Atkuriamasis Seimas, Įstatymas), Žin. (1990, Nr. 9-223). 4. 1948 m. gruodžio 10 d. Visuotinė žmogaus teisių deklaracija// http://www.un.org/Overview/rights.html. 5. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos, garantuojant kai kurias kitas teises ir laisves, be tų, kurios joje nurodytos, pimasis protokolas, Žin. (1996, Nr. 5, p.112). 6. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija, Žin. (1995, Nr. 40-987). 7. LR įstatymas “Del piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų” (1991 06 18 Nr. I-1454 su pakeitimais ir papildymais iki 1997 07 01), Žin. (1991, Nr. 21-545). 8. LR žemės reformos įstatymas (1991 07 25 Nr. I-1607 su pakeitimais ir papildymais iki 1997 07 01), Žin.(1991, Nr. 24-635). 9. Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo (LR Vyriausybės nutarimas), Žin. (1992, Nr. 22-652; 1992, Nr. 26-774; 1996, Nr. 2-43; 1996, Nr. 43-1057; 1997, Nr. 38-940 ). 10. LR žemės įstatymas, Žin. (1994, Nr. 34-620). 11. Dėl regioninių parkų ir draustinių įsteigimo (LR Aukščiausioji Taryba-Atkuriamasis Seimas, Nutarimas), Žin. (1992 Nr. 30-913) 12. LR saugomų teritorijų įstatymas, Žin. (1993, Nr. 63-1188). 13. LR piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymas, Žin. (1997, Nr. 65-1558). 14. LR žemės reformos įstatymas, Žin. (1997, Nr. 69-1735). 15. LR Civilinio kodeksas (patvirtintas 2000 07 18 įstatymu Nr. VIII-1864, įsigalioja nuo 2001 07 01), Žin. (2000, Nr. 74). 16. LR Civilinis kodeksas (negalioja nuo 2001 07 01), Žin. (1964, Nr.19-138). 17. Dėl žemės servitutų nustatymo, įregistravimo ir panaikinimo tvarkos patvirtinimo (LR Vyriausybės nutarimas), Žin. (1995, Nr. 81-1861). 18. Dėl nuostolių atsiradusių dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės ar apskrities valdytojo sprendimu nustatytų žemės servitutų, atlyginimo tvarkos patvirtinimo (LR Vyriausybės nutarimas), Žin. (1995, Nr. 102-2289). 19. LR aplinkos apsaugos įstatymas, Žin. (1992, Nr. 5-75; 2000, Nr. 39-1093). 20. LR Vyriausybės Įstatymas (įsigalioja nuo 1994.06.08; nauja redakcija nuo 1998.05.01), Žin. (1994, Nr. 43-772). 21. Dėl regioninių parkų nuostatų patvirtinimo (LR Vyriausybės nutarimas), Žin. (1999, Nr. 39-1227). 22. Dėl paviršinio vandens telkinių pakrančių apsaugos juostų ir zonų nustatymo tasyklių patvirtinimo (LR Aplinkos ministro įsakymas), Žin. (2000, Nr. 60-1794). 23. LR Vandens įstatymas, Žin. (1997, Nr. 104-2615). 24. Dėl LR aplinkos ministerijos nuostatų patvirtinimo (LR Vyriausybės nutarimas), Žin. (1998, Nr. 84-2353). 25. LR Vyriausybės darbo reglamentas (LR Vyriausybės nutarimas), Žin. (1999, Nr. 92-2693). 26. LR Konstitucinio Teismo įstatymas, Žin. (1993, Nr. 6-120). 27. LR admintracinių bylų teisenos įstatymas (įsigalioja nuo 1999.05.01; nauja redakcija nuo 2001.01.01), Žin. (1999, Nr. 13-308). Teismo nutarimai 1. 1994 m. gegužės 27 d. Konstitucinio Teismo nutarimas, Žin. (1994, Nr. 42-771). 2. 1995 m. spalio 26 d. Konstitucinio Teismo nutarimas, Žin. (1995, Nr. 89-2007). 3. 1997 m. gegužės 6 d. Konstitucinio Teismo nutarimas, Žin. (1997, Nr. 40-977). 4. 1997 m. lapkričio 13 d. Konstitucinio Teismo nutarimas, Žin. (1997, Nr. 104-2644). Kiti šaltiniai 1. Saugomų teritorijų sistema//

Daugiau informacijos...

★ Klientai rekomenduoja

Šį rašto darbą rekomenduoja mūsų klientai. Ką tai reiškia?

Mūsų svetainėje pateikiama dešimtys tūkstančių skirtingų rašto darbų, kuriuos įkėlė daugybė moksleivių ir studentų su skirtingais gabumais. Būtent šis rašto darbas yra patikrintas specialistų ir rekomenduojamas kitų klientų, kurie po atsisiuntimo įvertino šį mokslo darbą teigiamai. Todėl galite būti tikri, kad šis pasirinkimas geriausias!