Administracinė diskrecija

Administracinė diskrecija Apie administracine diskrecija teisės literatūroje galima rasti daug ir gana skirtingą nuomonių. Vienas iš garsiausių administracinės teisės autoritetų Kennethas Davisas administracine diskrecija yra palyginęs su kirviu, kuris (jei tinkamai naudojamas) yra darbo įrankis, tačiau kartu gali būti ir sužalojimo ar žmogžu­dystės ginklas. Anot K. Daviso, „kai valdžia priklauso teisei ir žmonėms, žmonių valdymas dažnai užnuo­dija teisės valdymą kaip piktybinis vėžys: tikriausiai devynis dešimtadalius neteisybės teisinėje sistemoje lemia žmonės ir tik vieną dešimtadalį ~ teisės normos" [1, p. 25]. Kitas požiūris į administracinę diskrecija daug optimistiškesnis: „Jei įstatymų leidybą laikytume valstybės skeletu, tai diskrecija - valdžios'institucijų laisvė neviršijant savo galių pasirinkti galimą elgesio variantą -būtų valstybės raumenys" [2, p. 154J. Tokiu atveju diskrecija, viena vertus, reikštų, kad mes pripažįstame savo gėšlmybės kontroliuoti ateitį teisės normomis ribotumą, kita vertus, patvirtintų mūsų pozityvų požiūrį į pareigūnų galimybę priimti teisingus sprendimus sprendžiant nuolat įgylančius klausimus ir problemas; įgyvendinant diskrecija būtų užtikrinama įstatymų viršenybė, teisingumas. Kuri iŠ šių labai skirtingų nuomonių yra teisinga (ar bent jau teisingesnė) ? Kas yra administracinė diskre­čia? Kokia jos reikšmė ir vieta valdant valstybę, viešojo administravimo srityje? Demokratiniame pasauly­je šie ir daugelis kitų klausimų, susijusių su administracinės diskrecijos įgyvendinimu ir kontrole, yra nuo­latinių diskusijų — taigi ir nuolatinių nesutarimų - objektas, todėl rasti vienareikšmišką atsakymą įjuos, o tuo labiau trumpai išdėstyti viename straipsnyje, vargu ar įmanoma. Vis dėlto galima išskirti tam tikrus administracinės diskrecijos elementus ir aptarti kai kurias problemas, susijusias sujos reglamentavimu ir įgyvendinimu. taip pat protingumą ir apdairumą [3j. Anot Oks­fordo universiteto teisės profesoriaus D. J. Galli-gano, šiuolaikinėje teisėje diskrecija pirmiausia yra pasirinkimo, sprendimų ir veiksmų laisvė [4, p. 12]. Tai galia, suteikianti administravimo subjektui tam tikrą veiklos laisvę priimant sprendimus, leidžianti jam iŠ keleto teisiškai galimų elgesio variantų pa­sirinkti, jo nuomone, tinkamiausią [5]. Būtent ad­ministracinė diskrecija užtikrina viešojo administ­ravimo institucijų ir pareigūnų veikios lankstumą, leidžia jiems adekvačiai reaguoti į atsiradusias pro­blemas ir operatyviai spręsti iškilusius klausimus, nes įstatymų leidėjas priimdamas įstarymus negali numatyti visų galinčių iškilti aplinkybių. ADMINISTRACINIS AKTAS Kaip žinoma, kiekvieną administravimo veiksmą galima vadinti administravimo (administraciniu / valdymo) aktu. Administracinis aktas - tai indivi­duali priemonė ar sprendimas, priimtas įgyvendi­nant valdingus įgaliojimus, ir kuris tiesiogiai turi formą (pvz„ administracinio reglamentavimo, in­dividualūs aktai), o gali jos ir neturėti (pvz., kon-kiiudentiniai veiksmai). Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administ­ravimo įstatymą [6] administracinius aktus priima viešojo administravimo subjektai vykdydami ad­ministravimo funkcijas. Į administracinių teisės aktų kategoriją patenka norminiai aktai, priima­mi viešojo administravimo subjektų, kuriems pa­gal kompetenciją suteikti atitinkami įgaliojimai, ir nustatantys elgesio taisykles, skirtas individua­liai neapibrėžtai asmenų grupei (3 str. 17 p., 6 str. 2 d.), ir individualūs teisės aktai, priimami ne tik viešojo administravimo subjektų, bet ir kitų jų įga­liotų asmenų, ir liečiantys konkretų asmenį ar api­brėžtą asmenų grupę (3 str. 16 p., 6 str. 3 d.). Pa­gal šį įstatymą viešojo administravimo subjekto va­lia, išreikšta administraciniame akte, vadinama administraciniu sprendimu {3 str. 18 p.). Būtent administracinių (valdymo / administra­vimo) aktų pagalba yra įgyvendinama ir administ­racinė diskrecija. Tačiau tai jokiu būdu nereiškia, kad diskrecija Įgyvendinama priimant kiekvieną administracini sprendimą. Diskretiniai sprendimai priimami, kai neperžengiant teisės normų nusta­tytų ribų sprendimą priimančiam subjektui palie­kama tam tikra pasirinkimo laisvė. Administracinių sprendimų priėmimas yra kompleksinė procedūra, detaliai nagrinėjama ad­ministracinės teisės specialistų ir kelianti įvairių problemų. Vis dėlto, kai šiame procese yra palie­kama tam tikra erdvė administracinei diskrecijai, į administracinius sprendimus reikėtų pabandyti pažvelgti kiek kitu aspektu. Jei teigtume, kad ap­skritai administracinių sprendimų priėmimas su­sideda iš trijų pagrindinių elementų -pirma, fak­tinių tam tikrai situacijai budingų aplinkybių išsi­aiškinimo, antra, taikytinų elgesio taisyklių, stan­dartų nustatymo ir, trečia, šių standartų pritaiky­mo minėtosioms aplinkybėms, tai diskrecija būtų galima aiškinti kaip tam tikrą viešojo administra­vimo institucijos sprendimo laisvę, nustatant, bū­tent kurios aplinkybės yra reikšmingos ir kuriuos standartus reikėtų taikyti. Administracinės diskrecijos įgyvendinimas prasideda nuo reiškinių suvokimo ir supratimo bei faktinių aplinkybių nustatymo. Anot prof. D. Galligano, asmuo, įgaliotas priimti sprendimą, negali pasirinkti, kuriuos faktus jis tu­rėtų vertinti, o kurių ne. Jis turi siekti išsiaiškinti tiesą [4, p. 21], Vis dėlto faktai yra nustatomi ne­tobulomis priemonėmis, jų nustatymo procesas taip pat nėra nepriekaištingas: vadovaujamasi ki­tų asmenų teiginiais, subjektyviu požiūriu į reiš­kinius, aplinkybių suvokimu ir vertinimu. Be to, įvertinti faktus ir įrodymus ir priimti sprendimą suteikiamas ribotas laikas, dažnai reikia nuspręsti per gana trumpą, apibrėžtą terminą (pvz., pagal Viešojo administravimo Įstatymo 3 J straipsnį ad­ministracinis sprendimas turi būti priimamas per dešimt dienų). Sprendimą, ar konkreti situacija patenka į tam tikrų teisės normų reguliavimo sritį, lemia ir to­kie subjektyvūs veiksniai - asmens vidinė nuovo­ka, jo išsilavinimas, žinios, patirtis. Vadinasi, du asmenys, net ir vadovaudamiesi vienodais kriteri­jais bei sąžiningai ir atidžiai vertindami tas pačias aplinkybes, joms gali suteikti skirtingą reikšmę -visiškai to išvengti neįmanoma. Pavyzdžiui, LR įstatyme „Dėl užsieniečių teisinės padėties" [7] ir atitinkamame bendrame vidaus reikalų ministro ir užsienio reikalų ministro įsakyme [8] yra nuro­dytos sąlygos, kurioms esant užsienietis gali pra­šyti leidimo laikinai apsigyventi ar nuolat gyventi Lietuvos Respublikoje, tačiau ar toks leidimas tam tikram asmeniui bus suteiktas ar ne, priklauso ir nuo pareigūno, nagrinėjančio tą individualų pra­šymą ir vertinančio, ar konkrečiu atveju yra įvyk­dyti teisės aktų nustatyti reikalavimai. Todėl, žinant, kad viena iŠ esminių administ­racinės diskrecijos įgyvendinimo savybių yra vie­šojo administravimo institucijų sprendimų ir veik­los laisvė, taip pat, kad šiame procese sunku iš­vengti subjektyvumo, kyla klausimas, kaip turėtų būti užtikrinamas priimamų sprendimų skaidru­mas, teisėtumas ir teisingumas? Ar administraci­nė diskrecija apskritai yra suderinama su griež­tais suvaržymais, ar ji galima tik ten, kur admi­nistravimo subjektams paliekama pakankama veiklos laisvė'? Kaip tiksliai nustatyti, kur yra šios „laisvės" ribos? Ar tam. kad viešojo administravi­mo subjektai tinkamai vykdytų savo funkcijas, rei­kia, jog būtų kuo daugiau jų elgesį reglamentuo­jančių taisyklių, ar jų reikia kiek įmanoma mažiau? Tai, kad pareigūnui ar viešojo administravimo institucijai suteikiama diskrecija, negali reikšti, jog šių subjektų veikla nėra teisiškai reglamentuoja­ma. Atvirkščiai, diskrecija jiems ir turi būti sutei­kiama teisės aktais. Be to, ir pats diskrecinių spren­dimų priėmimo procesas negali būti nereguliuo­jamas ir nekontroliuojamas. Vis dėlto Lietuvoje administracinių sprendi­mų priėmimo klausimas apskritai kelia tam tikrų abejonių. Pirmiausia todėl, kad administracinių aktų priėmimą - taigi ir administracinės diskreci­jos įgyvendinimą - reglamentuoja Įvairūs skirtin­gos teisinės galios teisės aktai. Norminio pobū­džio (administracinio reglamentavimo) aktų pri­ėmimas yra reglamentuojamas Viešojo administ­ravimo įstatyme, Administracinių bylų teisenos įstatyme [9] (pvz., 2 straipsnio 13 punkte pateikia­ma sąvoka, o 110-1] 7 straipsniuose įtvirtinta šių aktų priėmimo tvarka; beje, šiame ir Viešojo ad­ministravimo įstatyme pateikiamos administraci­nio teisės akto sąvokos nėra visiškai tapačios), įsta­tymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo įstaty­me [10]. LR Vyriausybės darbo reglamente [11] yra įtvirtintos Vyriausybės priimamų poįstatymi­nių teisės aktų rengimo procedūros, atitinkamuose skirtingų ministerijų darbo reglamentuose - tai­syklės, kuriomis vadovaujantis šiose institucijose rengiami administraciniai aktai, ir pan. Bendros įstatymų ir kitų teisės aktų rengimo rekomenda­cijos yra patvirtintos teisingumo ministro įsaky­mu [12]. Tačiau bene probleraiškiausias yra individua­lių administracinių aktų reglamentavimas. Be ga­na lakoniškų Viešojo administravimo įstatymo rei kalavimų (8 str.), individualių aktų priėmimas Lie­tuvos įstatymais beveik ncreglamentuojamas. Tie­sa, kai kurių subjektų (pvz., ministro pirmininko) valdymo aktų priėmimas nustatytas poįstatymi­niuose teisės aktuose (pvz.. Vyriausybės darbo reg­lamente); taip pat yra nustatyti kai kurie kiti ben­dri visiems individualiems aktams keliami reika­lavimai, tačiau bendro įstatymų leidėjo požiūrio į juos vis dar pasigendama. Visiškai suprantama, kad dėl administracinių aktų gausos ir įvairovės vargu ar įmanoma nu­statyti universalų procesą, kuris būtų įtvirtintas viename teisės akte ir detaliai reguliuotų visų ad­ministracinių aktų priėmimą. Tikriausiai tai da­ryti nėra tikslinga. Vis dėlto kitų Europos ir pa­saulio valstybių patirtis rodo, jog tam, kad viešo­jo administravimo institucijų ir pareigūnų spren­dimai būtų ir teisėti, ir teisingi, reikia visuotinai nustatyti bent jau esminius reikalavimus, stan­dartus ar teisiškai įtvirtinti principus, kuriais va­dovaujantis būtų reglamentuojamas administra­cinės diskrecijos įgyvendinimas. Sis požiūris toli gražu nėra naujas. Neseniai Jungtinių Tautų eksperto atliktame Lietuvos administracinės justicijos vertinime [14] buvo pažymėta, kad nekontroliuojama diskrecija gali pažeisti aiškumo, nuspėjamumo reikalavimus ir sudaryti sąlygas priimti savavališkus ir neteisin­gus sprendimus. Viešojo administravimo institu­cija, nors ir turėdama plačią veiksmų laisvę, įgy­vendindama savo diskrecines galias, privalo veik­ti pagal savo kompetenciją, gerbti tinkamo pro­ceso principus, veikti sąžiningai, įvertinti visas svarbias aplinkybes ir pašalinti nesusijusias aplin­kybes bei įgyvendinti diskrecija vadovaudamasi tikslais, kuriems pasiekti buvo suteikti tam tikri įgaliojimai. Minėtą vertinimą atlikęs D. A. Biiakas pažy­mėjo, kad, kitaip nei daugelyje kitų toliau pažen­gusių užsienio valstybių, Lietuvos teismuose dar nėra Įprasta tikrinti administracinės diskrecijos įgyvendinimo, o „apsiribojama patikrinimu, ar vie­šojo administravimo institucija veikė jai priskir­tos kompetencijos ribose ir laikydamasi įstatyme nustatytų procedūrų" [14, p. 22]. Vargu ar pagal tai visada galima nustatyti, ar administracinis sprendimas buvo teisėtas ir teisingas. EUROPOS TARYBOS REKOMENDACIJA Klausimų, susijusių su viešojo administravimo subjektų valdingais įgaliojimais, administracine diskrecija ir jos įgyvendinimu jau daugelį metų iškyla pasaulio ir Europos teisininkams. Euro pos Tarybos, kurios narė Lietuva yra nuo 1993 metų, Ministrų Komitetas prieš beveik 30 metų priimta rezoliucija siekė atkreipti vals­tybių narių dėmesį į principus, kurie užtikrintų administravimo subjektų santykių su individais nešališkumą ir administracinių procedūrų me­tu [13]. Rezoliucijoje Nr. (77) 31 pažymėta, kad asmenims turi būti užtikrinta teisė būti išklausy­tiems, teisė į informaciją, teisinę pagalbą ir at­stovavimą administracinių procedūrų metu, tei­sė būti informuotiems apie jų atžvilgiu priima­mus sprendimus bei teisė į pažeistų teisių, lais­vių ir interesų gynybą. Kiek vėliau, atsižvelgdamas į tai, kad administ­ravimo subjektų veiklos sritis nuolat plečiasi ir iŠ-kyla vis daugiau situacijų, kuriomis jie naudojasi savo valdingais įgaliojimais, Ministrų Komitetas priėmė rekomendaciją Nr. (80) 2 „Dėl administ­ravimo subjektų diskrecinių galių įgyvendini­mo" [5], Joje pažymėta, kad šalia rezoliucijoje Nr. (77) 31 minėtų bendrųjų viešojo administra­vimo principų iškilo būtinybė išskirti ir tam tikras specialias rekomendacijas, į kurias turėtų būti at­sižvelgiama įgyvendinant administracinę diskre­cija. Europos Tarybos Ministrų Komitetas, išreikš­damas bendrą daugelio Europos valstybių pozici­ją, nurodė, kad kiekvienoje valstybėje būtina iš­skirti esminius administracinės diskrecijos įgyven­dinimo principus, reikalavimus administracinėms procedūroms ir veiksmingas Šio proceso kontro­lės priemones. Europos Tarybos Ministrų Komitetas pabrė­žė, kad visose Europos Sąjungos valstybėse narė­se turi būti nustatyti universalūs principai, kurie užtikrintų ir fizinių, ir juridinių asmenų teisių, lais­vių ir interesų apsaugą nuo savivalės ar kitokio netinkamo diskretinių galių Įgyvendinimo, tuo pa­čiu nepaneigiant pačios diskrecijos ir atsižvelgiant į tikslus, kuriems pasiekti administravimo subjek­tams ir yra suteiktos diskrecines galios. Europos Tarybos Ministrų Komiteto nuomo­ne, viešojo administravimo subjektai, įgyvendi­ndami administracinę diskrecija, turėtų vadovau­tis Šešiais pagrindiniais principais. Šie pagrindi­niai principai buvo formuluojami labai atsargiai: siekta atsižvelgti į bendrą visų Europos Tarybos narių poziciją, rekomendacijoje išdėstyti tik pa­tys principai, o jų paaiškinimas pateiktas ne pa­čioje rekomendacijoje, bet jos priede (gal todėl rekomendacija Nr. (80) 2 vis dar išlieka aktuali, o vėlesniuose Europos Tarybos Ministrų Komi­teto dokumentuose nuolat pateikiamos nuoro­dos į ją). PRINCIPAI Pirma, svarbu, kad viešojo administravimo insti­tucijos ir pareigūnai siektų tik tų tikslų, kurie pri­klauso jų kompetencijai. Administravimo subjek­tai privalo savo diskrecinėmis galiomis naudotis tik tuo tikslu, dė! kurio šios galios jiems ix buvo suteiktos. Todėl svarbu aiškiai nustatyti tikslą, ku­rio yra siekiama priimant konkretų sprendimą. Administracine diskrecija gali būti suteikiama tik siekiant konkretaus tikslo ar tiksiu, kuriuos pri­valo žinoti ne tik viešojo administravimo subjek­tas, kuriam diskrecija yra suteikiama, bet ir visuo­menė. Tai ne tik sumažina visuomenės įtarimus, kad administravimo institucijos ar pareigūnai ga­li daryti neigiamą įtaką asmenų teisėms, intere­sams, bet ir netikrumą ir nenuspėjamumą, kurį visuomenė dažniausiai įžvelgia šių institucijų ir pa­reigūnų galiose [18, p. 59]. Europos Taryba pabrė­žė, kad tikslai, dėl kurių administravimo subjek­tams suteikiama atitinkama diskrecija, turi būti apibrėžti teisės akte, kuriuo šios galios yra sutei­kiamos, tokio dokumento preambulėje ar aiški­namuosiuose raštuose - atsižvelgiant į valstybės teisinę sistemą. Visada svarbu atsižvelgti į visuo­menės interesus. Antra, privalu laikytis objektyvumo ir nešališ­kumo principų bei atsižvelgti tik į tas faktines ap­linkybes, kurios yra būdingos konkrečiai situaci­jai. Viena vertus, tai reiškia, kad viešojo administ­ravimo subjektas privalo atsižvelgti i visas su kon­krečiu klausimu susijusias faktines aplinkybes ir teisės normas: negalima tyčia nekreipti dėmesio, nepaisyti ar ignoruoti kurių nors faktų, jei jie yra svarbūs ar susiję su sprendžiamu klausimu. Kita vertus, negalima vertinti jokių kitų aplinkybių, ku­rios nėra svarbios priimant sprendimą. Turi būti išklausoma suinteresuotųjų, trečiųjų asmenų ir ne­šališkų ekspertų nuomonė. Ištyrus visas aplinky­bes, apie tai, kas buvo nustatyta, turi būti prane­šama ir suinteresuotam asmeniui ar asmenims, ku­rių atžvilgiu priimamas sprendimas. Trečia, viešojo administravimo subjektai pri­valo laikytis lygybės įstatymui principo ir vengti diskriminacijos. Anot Europos Tarybos Ministrų Komiteto, diskriminacijos draudimas reiškia, kad su asmenimis, dejure ir defacto esantiems vieno­domis situacijomis, turėtų būti elgiamasi vieno­dai. Skirtingas institucijų ir pareigūnų eigesysyra leistinas tik tada, kai yra svarbių, jį objektyviai pa­teisinančių priežasčių. Be to, įprastą elgesio mo­delį viešojo administravimo institucijos ir parei­gūnai gali keisti ar koreguoti, kai tampa akivaiz­du, jog ankstesnis elgesio modelis buvo netinka mas ar neteisėtas. Šiuo atveju tai daryti jie ne tik gali, bet ir privalo. Ketvirta-, būtina užtikrinti neigiamo poveikio, kurį administracinis sprendimas gali daryti asme­nų teisėms, laisvėms ir interesams, ir Šiuo spren­dimu siekiamų tikslų pusiausvyrą. Proporcingumo principas ypač svarbus, kai diskrecijos įgyvendi­nimas turi neigiamą Įtaką asmenų teisėms, lais­vėms ar interesams. Tokiais atvejais būtina išlai­kyti ir konkretaus individo bei visuomenės inte­resų pusiausvyrą. Be to, viešojo administravimo subjektai neturi teisės nustatyti tokių įpareigoji­mų ar „naštos", kuri nėra būtina administravimo tikslui pasiekti. Kartais tai gali reikšti, kad minėti subjektai apskritai privalo susilaikyti nuo visokių veiksmų, kurie yra neproporcingi siekiamam tiks­lui ar yra nulemti išankstinio nusistatymo tam tikru klausimu. Penkta, sprendimai turi būti priimami per „pro­tingą" terminą, o jis priklauso nuo konkretaus klausimo sudėtingumo. Sis principas ypač svarbus administravimo institucijoms atliekant sankciona­vimo veiksmus (registravimo, licencijavimo, ates­tavimo, patentavimo, sertifikavimo). Kai teisės ak­tuose nėra nustatyta konkretaus termino priimti sprendimą, asmuo atsiduria tam tikroje „netikru­mo būsenoje", kuri gali užtrukti pakankamai il­gai, o tai gali ne tik sukeiti nemažų praktinių pro­blemų, bet ir sudaryti palankias sąiygas savivalei, kuri iš pirmo žvilgsnio lyg ir būtų nepastebima. An­tra vertus, koks terminas galėtų bū ti laikomas „pro­tingu", priklauso nuo daugelio aplinkybių; spren­džiamo klausimo reikšmingumo, nuo to, ar jis yra skubus, ar daug asmenų šis sprendimas liečia. Šešta, svarbu atsižvelgti į bendras administra­vimo rekomendacijas, taip pat į aplinkybes, bū­dingas tik tai konkrečiai situacijai. Tam, kad būtų užtikrintas reikiamas administracinių subjektų veiklos vientisumas, asmenų teisėti lūkesčiai, as­menų lygybės principas, reikia nustatyti bendras taisykles, pagal kurias būtų įgyvendinama admi­nistracinė diskrecija. Ir nors galima pripažinti, kad Ši mintis yra ypač drąsi, bent jau diskutuoti šia tema galima. Be to, reikėtų skirti bendrus reikalavimus, kurie turėtų būti keliami visiems administraciniams teisės ak­tams, nuo specialių taisyklių, pagal kurias admi­nistracinę diskrecija įgyvendintų kai kurios insti­tucijos ar pareigūnai. Pirmu atveju kalbama apie minėtus bendruosius principus ir tam tikras ben­dras gaires, kuriomis turėtų vadovautis visi be iš­imties administravimo subjektai, priimdami admi­nistracinius sprendimus (įskaitant ir norminius, ir individualius administracinius teisės aktus). An­tru atveju minimos specialios normos, taisyklės daug detaliau reglamentuojančios šį procesą, tai­kytinos ne visiems, o tik konkretiems viešojo ad­ministravimo subjektams. D. Bilakas teigia, kad Lietuvoje administravi­mo institucijos administracinę diskrecija įgyven­dina vadovaudamosi savo pačių priimtomis neofi­cialiomis taisyklėmis. „Kadangi neoficialios taisyk­lės nėra pagrįstos jokiu įstatymu, dažniausiai jos priimamos institucijos viduje be jokių šį procesą reglamentuojančių procedūrų." Anot D. Bilako, dėl šios priežasties ir todėl, kad tokios taisyklės nėra viešai skelbiamos, gali kilti problemų dėl ne­pakankamo viešumo, skaidrumo ir „netinkamo spaudimo iš suinteresuotų jėgų pavojų". Šiandie­nė praktika visiškai atitinka mūsų įstatymus. Ins­titucijų vidaus administravimas reglamentuojamas ne tik įstatymais, bet ir jais remiantis priimamais kitais teisės aktais: nuostatais, statutais, veiklos reglamentais, pareiginėmis instrukcijomis, vidaus tvarkos taisyklėmis [6,12 strj. 2003 metais SIGMA atliktame Lietuvos vals­tybės tarnybos ir administracinės sistemos verti­nime taip pat išreiškiamas susirūpinimas, kad „tai­syklės nustatomos ne Įstatymu ar Vyriausybės nu­tarimu, bet nepaskelbtais vidiniais cirkuliarais ar, netgi blogiau, įprasta praktika bei atsitiktiniais že­mo rango pareigūnų sprendimais. Ši situacija yra palanki korupcijai, taip pat joje stinga skaidrumo" [19,p.6J. Vis dėlto paplitusi ir kita nuomonė, kad šalti­nis, kuriame nustatomos konkrečios taisyklės, es­minės reikšmės neturi. D. J. Galligano teigimu, svarbiausia, kad šios taisyklės būtų, taip pat, kad jos būtų paskelbtos ir būtų nustatytos procedū­ros, užtikrinančios tokių taisyklių laikymąsi [4, p. 28], Europos Tarybos Ministrų Komitetas taip pat pritaria, kad konkrečios taisyklės gali būti nusta­tomos ir institucijos vidaus dokumentuose. Jau mi­nėtoje Europos Tarybos Ministrų Komiteto Re­komendacijoje Nr, (80) 2 pažymėta, kad sąžinin­goms administracinėms procedūroms užtikrinti svarbu, jog, pirma, nustačius šias taisykles jos bū­tų paskelbtos viešai. Antra, apie kiekvieną admi­nistracini aktą (prieš jį priimant ar paskui) turi bū­ti tinkamai pranešama asmenims, kurių teises, pa­reigas ar interesus Šis aktas liečia. Tik tada galima tikėtis, kad bus vadovaujamasi ir kitais principais: visuomenė turi galimybę pati įsitikinti, ar laikoma­si nustatytų procedūrų, o administravimo subjek­tas jaučia didesnę pareigą nuo jų nenukrypti. Tiesa, valstybės tarnautojų veiklos viešumo rei­kalavimas yra nustatytas ir Lietuvoje [15]. Objek­tyvumo principas viešojo administravimo srityje taip pat yra įstatymiškai įtvirtintas [6, 4 str. 1 d. 2 p.]. Nešališkumo principą iš dalies galima rasti Valstybės tarnybos Įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 5 punkte, taip pat Viešojo administravimo įstaty­mo 4 straipsnio 1 dalies 2 punkte. Žinomas ir pro­porcionalumo principas, pagal kurį administraci­nio sprendimo mastas bei griežtumas turi būti ar­timi administravimo tikslui [6]. Taigi skirtinguose Lietuvos Respublikos teisės aktuose šalia viešojo administravimo ir valstybės tarnybos principų ga­lima rasti ir kai kurių principų, kuriais taip pat tu­rėtų būti vadovaujamasi įgyvendinant administ­racinę diskrecija, tačiau jie niekur nėra išskirti, aiš­kiai Įvardyti ar suderinti. Ir nors administracinės diskrecijos įgyvendinimo principai yra artimai su­siję su viešojo administravimo, valstybės tarnybos ir bendraisiais administracinės teisės principais, tačiau jiems prilyginami negali būti. Europos Sąjungos administracinės teisės prin­cipai iš esmės nustatomi ne teisės aktais, o Euro­pos Teisingumo Teismo sprendimais. Teisingumo Teismas savo sprendimuose pabrėžia įvairius prin­cipus, kurie pripažįstami skirtingose ES valstybė­se narėse. Šie „išgryninti" principai, kuriais vėliau privalo vadovautis visos valstybės narės, sąlygiš­kai skirstomi į keturias pagrindines grupes. Tai principai, kurie skirti įrviešojo administravimo sri­tyje užtikrinti: 1) patikimumą ir nuspėjamumą; 2) aiškumą ir skaidrumą; 3) atsakingumą (atskai­tingumą) ir 4) efektyvumą [16, p. 8Į. Pabrėžtina, kad, įgyvendinant administracinę diskrecija, kuri susijusi su didesne nei kitais atve­jais viešojo administravimo subjekto veiklos lais­ve, ypač svarbu, jog nebūtų pažeidžiami bendrieji administracinės teisės principai, net jei iŠ pirmo žvilgsnio gali atrodyti, kad jie netgi nesuderinami su diskrecinėmis pareigūnų ir institucijų galiomis (pvz., teisinio tikrumo ir veiklos nuspėjamumo principas). Teisingumo Teismas taip pat yra pa­brėžęs, kad teisėta diskrecija negalima, jei nebus vadovaujamasi bendraisiais administracinės teisės principais, kurie tarsi sudaro atsvarą viešojo ad­ministravimo subjektams suteikiamoms diskreci-nėms galioms [17]. Antra vertus, per daugelį me­tų ir teisės doktrinoje, ir teismų jurisprudencijoje yra išplėtoti ir specifiniai principai, kuriais priva­lu vadovautis būtent įgyvendinant diskrecija. Todėl galbūt ir mums vertėtų atsižvelgti į ilga­metę kitų demokratinių valstybių patirtį ir papil­domai įstatymais įtvirtinti aiškius principus, pagal kuriuos ne tik turėtų būti įgyvendinama admi­nistracinė diskrecija, bet ir kuriais vadovaudama­si, ir visuomenė galėtų stebėti, o teismas realiai vertinti, ar viešojo administravimo subjektas ne­pažeidė jam suteiktų galių. Kokie konkretūs prin­cipai turėtų būti išskirti, gali būti įvairių diskusijų objektas. Vis dėlto manytina, kad nustatyti tokius administracinės diskrecijos įgyvendinimą regu­liuojančius principus -pareigos veikti pagal kom­petenciją, sąžiningumo, teisėtumo, teisėtų lūkes­čių užtikrinimo, sprendimų motyvuotumo, propor­cingumo ir pan. būtų tikslinga ir todėl, kad, kaip buvo minėta, Lietuvoje kiek problemiškas yra ir administracinių sprendimų priėmimo reglamen­tavimas. Žinoma, nei bendrieji principai, nei taisyklės savaime negali užtikrinti, kad jų bus laikomasi, gy­vybiškai svarbus yra administracinės kontrolės me­chanizmas-pradedant kontrole, kurią atlieka vie­šojo administravimo institucija, baigiant administ­racinių ginčų komisijomis ir administraciniais teis­mais. Manytina, kad dėl pateiktų priežasčių visiškai pagrįsti siūlymai sujungti, standartizuoti ir bendra­me Administracinio proceso kodekse įtvirtinti ben­druosius principus, reglamentuojančius administ­racinės diskrecijos Įgyvendinimą, bei bendrus rei­kalavimus visiems administraciniams aktams. Jau minėta, kad tai suteiktų aiškumo visiems - nuo pa­čių viešojo administravimo subjektų ir visuomenes iki šių aktų teisėtumą tikrinančių administracinių teismų. Tai būtų ne tik gera proga pašalinti visus netikslumus ar tarpusavio neatitikimus, bet ir įtraukti tokius svarbius principus, pavyzdžiui, pro­tingo termino reikalavimą kiekvienu atveju, kai įgy­vendinama administracinė diskrecija. Antra vertus, kol nėra paskelbtas naujojo Ad­ministracinio proceso kodekso projektas, nežinia, koks šio proceso reglamentavimo būdas bus pa sirinktas mūsų valstybėje. Galima svarstyti ir kitą variantą - administracinės diskrecijos įgyvendini­mo principų įtvirtinimą ir, pavyzdžiui, Viešojo ad­ministravimo įstatyme. Vis dėlto vien tai, kad šiais klausimais yra diskutuojama, patvirtina jų svarbą, kartu teikia vilčių, kad jie bus tinkamai išspręsti. IŠVADOS Apibendrinant būtų galima pateikti keletą išvadų; 1. Administracinę diskrecija įgyvendina viešo­ jo administravimo institucijos ir pareigūnai savo nuožiūra, pagal teisės aktų nustatytą kompeten­ ciją pasirinkdami tinkamiausią elgesio variantą. Diskreciniai sprendimai gaii būti priimami tik ta­ da, kai remiantis teisės normomis sprendimą pri­ imančiam subjektui yra paliekama pakankama pa­ sirinkimo laisvė. 2. Įgyvendinant administracinę diskrecija sun­ ku išvengti subjektyvumo, todėl ypač svarbu tei­ sės aktų pagalba užtikrinti jos skaidrumą, nuspė­ jamumą, teisėtumą ir teisingumą. 3. Administracinė diskrecija turėtų būti įgyven­ dinama pagal iŠ anksto nustatytą tvarką, kuri bū­ tų žinoma ne tik viešojo administravimo subjek­ tams, bet ir visuomenei. 4. Vertėtų nustatyti ir teisiškai įtvirtinti pagrin­ dinius principus, kuriais vadovaujantis būtų įgy­ vendinama administracinė diskrecija. Būtų gali­ ma išskirti tokius principus, pavyzdžiui, pareiga veikti pagal kompetencijų, teisėtumas, sprendimų motyvuotumas, nešališkumas ir objektyvumas, ly­ gybė įstatymams, proporcingumas ir protingo ter­ mino reikalavimas įgyvendinti administracinę dis- kreCiją. 5. Administracinės diskrecijos įgyvendinimą reglamentuojantys principai ir bendrieji reikala­ vimai administraciniams aktams galėtų būti įtvir­ tinti Administracinio proceso kodekse ar. pavyz­ džiui, Viešojo administravimo įstatyme. LITERATŪRA: 1. Davis K. C. Discretionary Justice. Louisiana, 1969. 2. Sehuek P. H. Foundations of Administrative Law. New York, 1994. 3. Piesarskas B. Didysis anglų-lietuvių kalbų žodynas. Vilnius, 2002. 4. Galligan D. J. Discretionary Powers and the Principe of Legaliry//Council of Europe. 25th Colloquyof EU Law. Administrative Discretion. Strasbourg, 1995. P. 11-45. 5. Recommendation No. R (80) 2 Conceming the exercise of discretionary powers by administrative aut- horities //

Daugiau informacijos...

★ Klientai rekomenduoja

Šį rašto darbą rekomenduoja mūsų klientai. Ką tai reiškia?

Mūsų svetainėje pateikiama dešimtys tūkstančių skirtingų rašto darbų, kuriuos įkėlė daugybė moksleivių ir studentų su skirtingais gabumais. Būtent šis rašto darbas yra patikrintas specialistų ir rekomenduojamas kitų klientų, kurie po atsisiuntimo įvertino šį mokslo darbą teigiamai. Todėl galite būti tikri, kad šis pasirinkimas geriausias!